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La protección supranacional de la democracia en Suramérica. Un estudio subre el acervo del ius constitutionale commune

Die Dissertation beschäftigt sich mit der Herausbildung eines ius constitutionale commune zum Schutz der Trias “Demokratie-Menschenrechte-soziale Rechte” in Südamerika. Die in den Verfassungen der südamerikanischen Staaten vorgesehene offene Staatlichkeit, das System des interamerikanischen Menschenrechtsschutzes und die wirtschaftliche Integration im Rahmen des Mercosur haben eine Gesamtheit von internationalen, supranationalen und verfassungsrechtlichen Normen, Entscheidungen und politischen Praktiken geformt, die als gemeinsames Verfassungsrecht der Demokratie bzw. des Demokratieschutzes gedeutet werden können. Dessen Bildung kann im Wesentlichen auf drei Phänomene zurückgeführt werden: Internationalisierung, Interamerikanisierung und Mercosurisierung.

Die Internationalisierung der südamerikanischen Staaten ist geprägt von der Öffnung des innerstaatlichen Rechts und somit einer Permeabilität der nationalen Rechtsordnung. Darin liegt eine der wichtigsten Voraussetzungen eines wirksamen Schutzes der Demokratie. Die Verwendung des dem deutschen Verfassungsrecht entnommenen Begriffs der “offenen Staatlichkeit” impliziert hierbei drei maßgebliche Konsequenzen dieses Prozesses: Zunächst wird der Zweck der “offenen Staatlichkeit”, die verfassungsmäßige Ordnung als integralen Bestandteil zu ergänzen und diese nicht zu beeinträchtigen, betont. Darüber hinaus führt der Begriff zu einem gesamtheitlichen Verständnis der Öffnung der verfassungsmäßigen Ordnung im Bereich der Menschenrechte und der wirtschaftlichen Integration, ohne auf einen der beiden Bereiche beschränkt zu sein. Zuletzt wird so auch der Schritt von einem vermeintlich homogenen (National-)Staat hin zu einem Staat getan, der sich zu Heterogenität, Pluralismus und Multikulturalismus bekennt.

Im Rahmen der Interamerikanisierung besteht das ius constitutionale commune sowohl aus rechtsverbindlichen Instrumenten (u.a. die Charta der Organisation Amerikanischer Staaten und die Amerikanische Menschenrechtskonvention) als auch aus der nicht unmittelbar bindenden Interamerikanischen Demokratischen Charta (im Folgenden: Charta). Letzterer kommt besondere Bedeutung zu, da mit ihr ein Paradigmenwechsel einherging. Als Ausdruck des Konsenses zwischen den Staaten ist sie ein Instrument der Aktualisierung, Interpretation und Anwendung der Charta der Organisation Amerikanischer Staaten im Bereich der repräsentativen Demokratie. In diesem Rahmen sieht die Charta die Wechselbeziehung zwischen Demokratie und Menschenrechten vor und betont die Bedeutung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte für eine effektive Demokratie.

Trotz kollektiver Schutzmechanismen ist der Weg zur Stärkung der Demokratie in Südamerika alles andere als geradlinig, wie die institutionelle Krise in Venezuela beweist. Ein bedeutendes Defizit des internationalen Demokratieschutzes in Lateinamerika liegt darin, dass diese Mechanismen alleine von den Regierungen aktiviert werden können. Des Weiteren blieb die postulierte unauflösliche Verbindung von Demokratie und elementaren Menschenrechten bislang eher theoretisch, so dass aus der Verletzung derselben kaum Konsequenzen gezogen wurden. Letztendlich erscheint zudem die Formulierung der Eingriffsschwelle in der Charta,“Veränderung der verfassungsmäßigen Ordnung, die maßgeblich die demokratische Ordnung beeinträchtigt” (Artikel 19 und 20), zu vage. Die Debatte der Organisation Amerikanischer Staaten über eine Konkretisierung blieb bisher jedoch erfolglos.

Wirkungsmächtiger ist bislang die Rechtsprechung zum Demokratieschutz; sie ist für das ius constitutionale commune schlechthin zentral. Die aktive Rolle des Interamerikanischen Gerichtshofs für Menschenrechte (im Folgenden: Corte) hat eine eindrucksvolle Rezeption und Akzeptanz in den südamerikanischen Staaten erfahren. Es zeigen sich deutliche Ansätze zu einer dynamischen Interaktion zwischen nationalen Verfassungsgerichten und dem Corte, welche die Grundlage für die Herausbildung einer auf den Menschenrechten basierenden gemeinsamen Verfassungsordnung ist. Allerdings sind in Südamerika aktuell auch gegenläufige Bestrebungen zu finden, wie z.B. Venezuelas Nichtanerkennung der Urteile des Corte und die Kündigung der Amerikanischen Menschenrechtskonvention.

Mit Blick auf die Bildung eines ius constitutionale commune durch Mercosurisierung ist die enge Verknüpfung der wirtschaftlichen Integration mit der Demokratisierung der Staaten des Cono Sur zu beachten. Dadurch, dass die Gründungsstaaten auf eine ähnliche historische Entwicklung zurückblicken, wurde die Herausbildung eines gemeinsamen Rechts, das eine progressive Inkorporation der Menschenrechtsschutzstandards zum Gegenstand hat und supranationale Züge aufweist, erleichtert. Dieses gemeinsame Recht besteht aus dem Gründungsvertrag (Tratado de Asunción), den Protokollen von Ushuaia und Asunción, den Erklärungen der Präsidenten der Mercosur-Staaten und weiteren soft law Instrumenten.

Die Anwendung der Demokratieklausel im Rahmen kollektiver Schutzmechanismen weist für den Mercosur allerdings ähnliche Stärken und Schwächen auf wie im interamerikanischen System. Paradoxerweise gelang die Verteidigung der Demokratie ohne explizite Klauseln zum Teil besser als mit Klauseln. Im Hinblick auf die gerichtliche Kontrolle im Rahmen des Mercosur ist bereits jetzt erkennbar, dass die Schutzstandards ähnlich wie im interamerikanischen System gerichtlich durchsetzbar sein müssen, wenn das Ziel einer Konsolidierung der Demokratie erreicht werden soll. Das Ziel muss hierbei sein, die schiedsrichterliche Justizkonzeption des Mercosur zu überwinden. Zur Stärkung der Judikative ist ein Gerichtshof, etwa nach dem Vorbild des Gerichtshofs der Europäischen Union, unerlässlich. Wenngleich innerhalb des Mercosur viele Ambivalenzen und Gegensätze bestehen, kann eine zukünftige Verknüpfung mit dem interamerikanischen Menschenrechtssystem weder ausgeschlossen noch die Eignung des Mercosur als “Dach” der Subsysteme der regionalen Integration grundsätzlich in Zweifel gezogen werden.

Die weitere Festigung des ius constitutionale commune muss, wie die Arbeit im Einzelnen zeigt, drei vordergründige Herausforderungen meistern. Die erste betrifft die spezifische Interpretation der Demokratie im südamerikanischen Kontext. Die wesentlichen Elemente der Demokratie (im engeren Sinne) und ihrer Ausübung (im weiteren Sinne) sind in Artikel 3 und 4 der Charta niedergelegt und dienen als “Maßstab der Demokratie in einem Staat”. Dieser Maßstab kann auch für die Auslegung der Demokratieklausel im Mercosur Geltung beanspruchen. Die diesbezügliche Rechtsprechung des Corte liefert sinnvolle Kriterien für die Anwendung der Demokratieklausel in Form von politischen Schutzmechanismen. Sie sind entscheidend in Fällen einer akuten Bedrohung oder einer Erosion der demokratischen Ordnung.

Die zweite Herausforderung liegt in der Förderung einer intensiveren Interaktion zwischen der interamerikanischen Ebene und der Ebene des Mercosur, um den Ausbau des ius constitutionale commune voranzutreiben. Der Dialog beider Ebenen erscheint gerade in Südamerika von großer Bedeutung, insbesondere angesichts der Funktion beider Systeme, globale Standards aufzunehmen und zu wiederholen, ihren Inhalt zu präzisieren und damit ihre Verarbeitung und Umsetzung in den Mitgliedstaaten zu erleichtern.

Die dritte und letzte Herausforderung betrifft die öffentliche Gewalt des Mercosur. Aus der materiellen Verfassungsordnung des Mercosur ergibt sich, dass die Funktionsfähigkeit der demokratischen Institutionen und die Beachtung der Menschenrechte unerlässliche Bedingungen für die Existenz und die Entwicklung des Mercosur darstellen. Bei der Umsetzung der Demokratieklauseln wäre es empfehlenswert, dass das Parlament des Mercosur sowie die Agencia de Derechos Humanos, die Agencia Social und die Plattform der Nichtregierungsorganisationen eine aktive Rolle spielen, da sie als Monitoring-Mechanismus in der Region erfolgreich sein können.

Das ius constitutionale commune, das diese Dissertation fortzuentwickeln bemüht ist,bezeichnet einen transformatorischen Ansatz. Für die Verwirklichung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten ist es danach notwendig, die Versprechen der lateinamerikanischen Verfassungen zu erfüllen. Das Phänomen des supranationalen Schutzes der Demokratie verlangt eine stärkere Interaktion diverser Rechtsregime, insbesondere staatlichen Verfassungsrechts, des Rechts des interamerikanischen Menschenrechtssystems sowie des wirtschaftlichen Integrationsrechts des Mercosur, um den Wandel der politischen und sozialen Wirklichkeit Südamerikas voran zu bringen.

Doktorandin

Betreuer