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Deutsche Rechtsprechung in völkerrechtlichen Fragen 1986 - 1993


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Giegerich / Philipp / Polakiewicz / Rädler / Zimmermann


810. EINREISE UND AUFENTHALT

Nr.87/1

[a] Das Grundgesetz stellt es weitgehend in das Ermessen der Legislative und Exekutive, ob und inwieweit Fremde Zugang zum Bundesgebiet erhalten.

[b] Unbeschadet entgegenstehender völkervertragsrechtlicher Bestimmungen können die Staaten nach allgemeinem Völkerrecht regelmäßig nach freiem Ermessen über die Zulassung oder Abweisung von Fremden entscheiden.

[c] Zu völkervertraglichen Bindungen der Bundesrepublik Deutschland in bezug auf den Ehegatten-Nachzug von Ausländern.

[a] The Basic Law leaves it largely to the discretion of the legislative and executive to determine if and to what extent foreigners are given entry to the federal territory.

[b] Apart from obligations to the contrary imposed by international treaties, under general public international law states normally have unfettered discretion whether to grant or refuse entry to foreigners.

[c] On international treaty obligations of the Federal Republic of Germany with regard to the admission of spouses of foreigners with right of abode.

Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 12.5.1987 (2 BvR 1226/83 u.a.), BVerfGE 76, 1 (ZaöRV 48 [1988], 730)

Einleitung:

      Die Beschwerdeführer sind Ehegatten bzw. Familienangehörige von im Bundesgebiet lebenden Ausländern. Sie begehrten die Nachzugserlaubnis, die deswegen verweigert wurde, weil die in Verwaltungserlassen festgelegten strengen Voraussetzungen (insbes. Mindestdauer des Inlandsaufenthalts und der Ehe) nicht erfüllt waren. Die Ablehnungen wurden für sofort vollziehbar erklärt. Nach Ausschöpfung der dagegen eröffneten Rechtsbehelfe des einstweiligen Rechtsschutzes erhoben die Beschwerdeführer Verfassungsbeschwerden vor allem aufgrund von Art.6 Abs.1 und Abs.2 S.1 GG. Die Verfassungsbeschwerden waren z.T. aus anderen als völkerrechtlichen Gründen erfolgreich, weil einige der instanzgerichtlichen Entscheidungen der sich aus Art.6 GG ergebenden Pflicht zu Schutz und Förderung von Ehe und Familie nicht die gebotene Beachtung geschenkt hatten. Im Zusammenhang mit der Prüfung des Art.6 GG macht das Bundesverfassungsgericht Ausführungen zu den völkerrechtlichen Regeln über die Zulassung von Ausländern in das Bundesgebiet.

Entscheidungsauszüge:

      C. ... I.1. ... d) ... Das Grundgesetz überantwortet es ... weitgehend der gesetzgebenden und der vollziehenden Gewalt festzulegen, in welcher Zahl und unter welchen Voraussetzungen Fremden der Zugang zum Bundesgebiet ermöglicht wird. Es schließt weder eine großzügige Zulassung von Fremden aus, noch gebietet es eine solche Praxis. In dem von ihm gesteckten weiten Rahmen obliegt es der Entscheidung der Legislative und - in den von dieser zulässigerweise gezogenen Grenzen - der Exekutive, ob und bei welchem Anteil Nichtdeutscher an der Gesamtbevölkerung die Zuwanderung von Ausländern ins Bundesgebiet begrenzt wird oder ob und bis zu welchem Umfang eine solche Zuwanderung geduldet oder gefördert wird; insbesondere ist es von Verfassungs wegen zuvörderst Sache des Gesetzgebers und der vollziehenden Gewalt, darüber zu befinden, ob und in welcher Zahl Ausländer zur Arbeitsaufnahme im Bundesgebiet angeworben werden und ob den Kindern angeworbener Ausländer nach bestimmter Zeit ein von bestehenden familiären Bindungen unabhängiges Recht zum Aufenthalt eingeräumt wird, oder ob aus sozialen, wirtschaftlichen oder sonstigen Gründen von einem solchen Vorgehen, das mögliche Grundlage einer generationenübergreifenden Zuwanderung von Ausländern ins Bundesgebiet ist, abgesehen wird. ...
      V. Weder das allgemeine Völkerrecht noch das die Bundesrepublik Deutschland bindende Völkervertragsrecht, auf dessen Einhaltung das Bundesverfassungsgericht seine Kontrolle zu erstrecken befugt ist (vgl. BVerfGE 58, 1 [34 f.]; 59, 63 [89]), enthalten Regeln, die eine abweichende Beurteilung geböten.
      1. Unbeschadet entgegenstehender völkervertragsrechtlicher Bestimmungen können die Staaten über die Zulassung oder Abweisung von Fremden regelmäßig nach freiem Ermessen entscheiden. Dementsprechend hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in seinem Urteil vom 28. Mai 1985, welches das Begehren ausländischer Ehemänner um einen Nachzug zu ihren in Großbritannien lebenden Ehefrauen betraf, festgestellt, daß nach einem gefestigten Grundsatz des allgemeinen Völkerrechts ein Staat vorbehaltlich seiner völkervertragsrechtlichen Verpflichtungen befugt ist, den Zuzug von Fremden zu seinem Hoheitsgebiet zu steuern (Fall Abdulaziz u.a., Publications de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, Série A, Arrêts et décisions, Vol.94, S.34, Nr.67 ...). Zwar mag in der Praxis der Staaten eine gewisse Neigung zu einer Selbstbeschränkung dieser Befugnis im Hinblick auf Ehegatten und Familienangehörige bereits zugelassener Fremder zu verzeichnen sein ... Eine völkerrechtliche Pflicht, den Nachzug ausländischer Ehepartner und Familienmitglieder innerhalb bestimmter Fristen und ohne weitere Voraussetzungen zu gestatten, folgt hieraus jedoch nicht. Ein entsprechender Schluß verbietet sich schon deshalb, weil zahlreiche Staaten einen Familiennachzug nur unter besonderen Voraussetzungen nach Maßgabe ihrer fremdenpolitischen Grundsatzentscheidungen zulassen. So werden z.B. in Einwanderungsländern wie den Vereinigten Staaten von Amerika Ehegatten und Familienangehörige von Eingewanderten, wenngleich bevorzugt, so doch nur im Rahmen von Kontingenten aufgenommen ... Die Schweizerische Eidgenossenschaft läßt den Nachzug von Familienangehörigen sogenannter Saisonarbeiter nicht zu, macht ihn bei sogenannten Jahresaufenthaltern von einer zwölfmonatigen Wartefrist abhängig und gestattet ihn grundsätzlich ohne weitere Voraussetzungen nur bei Niedergelassenen, deren Rechtsstellung regelmäßig erst nach zehnjährigem Aufenthalt erlangt werden kann. Das Königreich Belgien schließlich hat durch Gesetz vom 28. Juni 1984 für Ausländer der zweiten Generation Nachzüge mit Wirkung vom 16. August 1984 grundsätzlich ausgeschlossen, um Familienzusammenführungen "en cascade" zu verhindern ...
      2. Die Bundesrepublik Deutschland unterliegt keinen völkervertragsrechtlichen Bindungen, die eine den Beschwerdeführern günstigere Beurteilung der Achtjahresaufenthaltsregelung und des Erfordernisses einer dreijährigen Ehebestandszeit geböten.
      a) Zu einer solchen Beurteilung zwingt insbesondere nicht Art.8 Abs.1 EMRK. Die Europäische Kommission für Menschenrechte vertritt in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, daß die Konvention ... das Recht eines Fremden, das Gebiet eines Konventionsstaates zu betreten und in ihm zu verweilen, nicht gewährleistet; die Steuerung des Zuzugs von Fremden müsse jedoch in Übereinstimmung mit den durch die Konvention begründeten Verpflichtungen erfolgen; der Ausschluß einer Person vom Zuzug zum Gebiet eines Konventionsstaates, in dem Mitglieder ihrer Familie lebten, berühre den Anwendungsbereich des Art.8 EMRK ... Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in seinem Urteil vom 28. Mai 1985 im Fall Abdulaziz u.a. festgestellt, daß wesentliches Ziel des Art.8 EMRK der Schutz des Einzelnen vor willkürlicher Einmischung der öffentlichen Gewalt in das Privat- und Familienleben ist. Zwar könnten sich aus Art.8 EMRK darüber hinaus auch positive Verpflichtungen ergeben, die Bestandteil einer wirksamen Achtung des Familienlebens seien. Insoweit stehe den Konventionsstaaten jedoch ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dies gelte zumal dann, wenn es um einen Nachzug zu eingewanderten Personen gehe. In diesem Fall hänge die Reichweite der positiven Verpflichtung der Mitgliedstaaten der Konvention von der Lage der Betroffenen ab. Aus Art.8 EMRK folge nicht grundsätzlich die Pflicht eines Konventionsstaates, die von einem Ehepaar getroffene Wahl des gemeinsamen Wohnsitzes zu achten und fremden Ehegatten den Aufenthalt zu ermöglichen. Der Gerichtshof hat daher die zur Prüfung gestellten britischen Regelungen, die einen Nachzug ausländischer Ehemänner zu ihren in Großbritannien mit unbefristeter Aufenthaltserlaubnis oder als Eingebürgerte lebenden Ehefrauen ausschlossen, unter Art.8 EMRK "für sich genommen" nicht beanstandet.
      b) Art.12 des am 1. Dezember 1964 in Kraft getretenen Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei vom 12. September 1963 (ABlEG 1964, L, S.3685, 3702; BGBl. 1964 II S.510) bestimmt, daß sich die Vertragsparteien von den Art.48 ff. EWGV leiten lassen, um untereinander die Freizügigkeit der Arbeitnehmer herzustellen. In Art.36 des zu diesem Abkommen am 23. November 1970 geschlossenen Zusatzprotokolls (ABlEG 1972, L, S.293; BGBl. 1972 II S.386) ist vorgesehen, daß die Freizügigkeit bis zum Ende des zweiundzwanzigsten Jahres nach dem Inkrafttreten des Abkommens aufgrund von Regelungen des - durch Art.6 des Abkommens eingesetzten - Assoziationsrates herbeigeführt wird. Der Assoziationsrat hat keine Beschlüsse gefaßt, die das Aufenthaltsrecht im engeren Sinne beträfen. Eine auf dem Abkommen und dem Zusatzprotokoll beruhende Pflicht der in den Ausgangsverfahren ... tätig gewordenen Ausländerbehörden und Verwaltungsgerichte, den Aufenthaltsbegehren der Beschwerdeführer zu entsprechen, bestand hiernach nicht (vgl. EuGH, Urteil vom 30. September 1987, RS 12/86). Sie bestand auch nicht deshalb, weil es die Vertragsparteien in Art.7 des Abkommens übernommen haben, alle Maßnahmen zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dem Abkommen zu ergreifen und jegliche Maßnahme zu unterlassen, welche die Verwirklichung der Ziele des Abkommens gefährden könnte. Aus dieser Bestimmung ergibt sich kein Verschlechterungsverbot des Inhalts, daß der beim Inkrafttreten der Vereinbarungen in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Aufenthaltsrechts bestehende Rechtszustand auch ohne das Vorliegen entsprechender Beschlüsse des Assoziationsrates nicht zum Nachteil von Arbeitnehmern und ihrer Ehegatten und Familienangehörigen geändert werden dürfte. Ein solches Verbot folgt auch nicht aus einer anderen Bestimmung des Abkommens oder Zusatzprotokolls. Insbesondere enthält das Vertragswerk keine Art.44 ff. der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Griechenland zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, zur Europäischen Atomgemeinschaft und zur Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl und die Anpassungen der Verträge vergleichbaren Vorschriften, denen sich ein aufenthaltsrechtliches Verschlechterungsverbot entnehmen ließe (vgl. EuGH, Urteil vom 23. März 1983, RS 77/82, Slg.1983, S.1085). Assoziierungsabkommen und Zusatzprotokoll hindern eine Änderung geltenden Aufenthaltsrechts nur insoweit, als hierdurch eine vertraglich gebotene Herstellung der Freizügigkeit zu einem späteren Zeitpunkt ausgeschlossen oder in Frage gestellt wird. ...
      c) Für Art.17 Abs.1 und Art.23 Abs.1 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember 1966 gilt das, was der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zu Art.8 EMRK ausgeführt hat, entsprechend. Aus Art.19 Nr.6 der Europäischen Sozialcharta vom 18. Oktober 1961 und Art.2 Abs.1, Art.10 Nr.1 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19. Dezember 1966 ergeben sich ebenfalls keine Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland, die zu einer den Beschwerdeführern günstigeren Beurteilung ihrer Aufenthaltsbegehren gezwungen hätten.
      d) Das Niederlassungsabkommen zwischen dem Deutschen Reich und der Türkischen Republik vom 12. Januar 1927 (RGBl. 1927 II S.76; BGBl. 1952 II S.608) stellt Einreise und Aufenthalt von Angehörigen der vertragsschließenden Parteien unter den Vorbehalt des nationalen Einwanderungsrechts. Dieser Vorbehalt schließt Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus, die eine andere Beurteilung der Begehren der Beschwerdeführer ... durch die Ausländerbehörden und Verwaltungsgerichte geboten hätte ...