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Europäisches Fürsorgeabkommen vom 11.12.1953 (BGBl. 1956 II S.563)
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16.9.1986 (1 C 13.85), BVerwGE 75, 26
Der Kläger ist ein in der Bundesrepublik geborener und bei seiner türkischen Mutter im Inland lebender fünfzehnjähriger Türke. Er war nach mehreren Diebstählen auf Kosten der öffentlichen Hand in einem städtischen Kinderheim untergebracht worden. Dies nahm die Ausländerbehörde zum Anlaß, ihm den weiteren Aufenthalt im Bundesgebiet zu versagen.
Zu Unrecht hat das Berufungsgericht die Anfechtungsklage gegen die zeitliche Beschränkung des Aufenthalts des Klägers abgewiesen. ...
Die zeitliche Beschränkung des Aufenthalts gemäß §7 Abs.5 Satz 1 in Verbindung mit Abs.4 des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (BGBl. I S.353), ... ist eine Ermessensentscheidung. Die Behörde hat sie auf die Erwägung gestützt, der weitere Aufenthalt des Klägers widerspreche öffentlichen Interessen, da er auf lange Zeit mit hohen Heimunterbringungskosten (§62 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. April 1977 (BGBl. I S.633) mit späteren Änderungen - JWG), die im wesentlichen die öffentliche Hand zu tragen habe, verbunden sein werde. Diese Entscheidung ist mit Art.6 Abs.a EFA nicht vereinbar.
Der Kläger kann sich auf diese Vorschrift berufen. Sowohl die Bundesrepublik Deutschland als auch die Türkei zählen zu den Vertragschließenden. Durch das Zustimmungsgesetz zu diesem Vertrag ist dessen Inhalt in innerstaatlich anwendbares, Rechte und Pflichten des einzelnen begründendes Recht transformiert worden (BVerwGE 71, 139 [142]). Soweit die Regelungen des Abkommens für den betroffenen Ausländer günstiger sind als das sonstige deutsche Ausländerrecht, gehen sie diesem vor (§55 Abs.3 AuslG, Art.18 EFA).
Nach Art.6 Abs.a EFA darf die Beklagte einen Staatsangehörigen eines anderen Vertragsstaates, der im Bundesgebiet erlaubt seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, nicht allein aus dem Grunde der Hilfsbedürftigkeit rückschaffen, wenn und soweit nicht Art.7 EFA Abweichendes bestimmt. Danach ist die angefochtene Verfügung rechtswidrig, wenn sie allein auf dem Grunde der Hilfsbedürftigkeit beruht (a), der Kläger sich im Sinne des Abkommens erlaubt im Bundesgebiet aufhält (b), die von der Beklagten vorgenommene zeitliche Beschränkung seines Aufenthalts eine Rückschaffung darstellt (c) und schließlich der Ausnahmetatbestand des Art.7 EFA nicht eingreift (d). Diese Voraussetzungen sind erfüllt.
a) Die Verfügung ist "aus dem Grunde der Hilfsbedürftigkeit" im Sinne des Art.6 Abs.a EFA erfolgt. Unter "Hilfsbedürftigkeit" ist der Bedarf an Leistungen der "Fürsorge" im Sinne der Art.1 und 2 Abs.a in Verbindung mit Anhang I des Abkommens zu verstehen. Die Freiwillige Erziehungshilfe, die dem Kläger gemäß §62 JWG gewährt wird (und zwar in der Form der Heimunterbringung, §69 Abs.3 JWG), ist eine solche Leistung der "Fürsorge"; denn nach Anhang I in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. Mai 1983 (BGBl. II S.337) gehört §62 JWG zur Fürsorgegesetzgebung im Sinne des Abkommens.
"Allein" auf dem Grunde der Hilfsbedürftigkeit beruht eine Verfügung dann, wenn dieser Grund für die Verfügung kausal ist, wenn die Verfügung also mit dem Grund der Hilfsbedürftigkeit steht und fällt. Das ist auch dann der Fall, wenn mehrere Gründe, darunter der der Hilfsbedürftigkeit, in ihrem Zusammenwirken die Verfügung tragen. Diese Auslegung wird bestätigt durch die den Absatz a ergänzende Formulierung des Absatzes b des Art.6 EFA, wonach das Abkommen einer Ausweisung aus einem anderen Grund als dem der Hilfsbedürftigkeit nicht entgegensteht. Das Rückschaffungsverbot des Art.6 Abs.a EFA greift demnach lediglich dann nicht ein, wenn außer der Hilfsbedürftigkeit ein weiterer Grund gegeben ist, der die behördliche Entscheidung selbständig - unabhängig vom Grund der Hilfsbedürftigkeit - trägt.
Im vorliegenden Fall hat die Widerspruchsbehörde ihre Ermessensentscheidung "allein" auf den Grund der Hilfsbedürftigkeit gestützt. Sie hat zwar zusätzlich darauf hingewiesen, daß der bisherige Zweck des Aufenthalts des Klägers - die Wahrung der familiären Gemeinschaft - mit der Ausreise des Vaters entfallen sei und daß dem Aufenthalt des Klägers nunmehr die allgemeinen Grundsätze der Ausländerpolitik entgegenstünden. Zusammenfassend heißt es aber im Widerspruchsbescheid: "Wenn die angefochtene Verfügung nicht schon allein wegen der erheblichen Kosten, die der Aufenthalt des Ausländers im Städtischen Kinderheim in Karlsruhe verursacht, gerechtfertigt erscheint, wovon die Widerspruchsbehörde ausgeht, so ist zumindest unter Heranziehung der zuletzt genannten Gründe die Befristung des Aufenthalts nach pflichtgemäßem Ermessen gerechtfertigt." Die Formulierung: "Wenn ... nicht schon allein wegen der erheblichen Kosten ..., so ... zumindest unter Heranziehung" macht deutlich, daß nach dem Willen der Behörde die "zuletzt genannten Gründe" die Ermessensentscheidung nicht etwa selbständig tragen sollten, sondern nur kumulativ mit dem in erster Linie genannten Kostenargument, sofern dieses allein - entgegen der Auffassung der Behörde - nicht hinreichend gewichtig sein sollte. Das Kostenargument war also kausal für die Entscheidung. Die Frage, ob die Behörde ihre Verfügung auch auf die "zuletzt genannten Gründe" allein hätte stützen dürfen oder ob sie noch andere als die im Widerspruchsbescheid angegebenen Gründe für ihre Ermessensentscheidung hätte geltend machen können, bedarf keiner Erörterung. Da es sich um eine Ermessensentscheidung handelt, kommt es nur auf die Gründe an, die sich aus dem Widerspruchsbescheid ergeben; denn das Gericht ist nicht befugt, einen Ermessensakt aus Gründen aufrechtzuerhalten, die für die erlassende Behörde nicht oder nicht allein ausschlaggebend waren.
b) Ob der Aufenthalt des Klägers erlaubt ist, richtet sich nach Art.11 Abs.a Satz 1 EFA. Danach gilt im Sinne des Abkommens der Aufenthalt so lange als erlaubt, als der Beteiligte im Besitz einer gültigen Aufenthaltserlaubnis oder einer anderen in den Rechtsvorschriften des Staates vorgesehenen Erlaubnis ist, aufgrund welcher ihm der Aufenthalt gestattet ist. Das im Anhang III in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. Mai 1983 enthaltene Verzeichnis der Urkunden, die als Nachweis des Aufenthalts im Sinne des Art.11 EFA anerkannt werden, bestimmt dazu für die Bundesrepublik Deutschland, daß die Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsberechtigung, auf besonderem Blatt erteilt oder im Ausweis eingetragen, sowie die Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis, nachgewiesen durch eine entsprechende Bescheinigung oder durch Eintragung im Ausweis, anerkannt werden.
Der Kläger ist nicht im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis, weil er das 16. Lebensjahr noch nicht vollendet hat und demgemäß sein Aufenthalt nach §2 Abs.2 Nr.1 AuslG erlaubnisfrei ist. Daraus folgt aber nicht, daß der Kläger den Schutz des Europäischen Fürsorgeabkommens nicht genießt. Für dieses Ergebnis ist unerheblich, ob Art.11 Abs.a Satz 1 EFA sich grundsätzlich nur auf Ausländer bezieht, deren Aufenthalt erlaubnisbedürftig ist und die auch die erforderliche Erlaubnis besitzen, nicht aber auf Ausländer, die nach dem innerstaatlichen Recht des Vertragsstaates einer Erlaubnis nicht bedürfen. Desgleichen kann dahingestellt bleiben, ob, wie der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ... (BVerwGE 71, 139, [144]) entschieden hat, im Anhang III zum Abkommen konstitutiv und abschließend die Rechtstitel aufgeführt sind, die einen erlaubten Aufenthalt im Sinne des Abkommens begründen. Aus Sinn und Zweck des Fürsorgeabkommens folgt nämlich, daß ein minderjähriges Kind, das mit seinen Eltern im Bundesgebiet lebt und einer Aufenthaltserlaubnis seines Alters wegen noch nicht bedarf, jedenfalls dann an dem Schutz des Abkommens teilhat, wenn seine hier lebenden Eltern oder der hier lebende Elternteil - wie die Mutter des Klägers - eine Aufenthaltserlaubnis besitzen und das Kind eine unter das Abkommen fallende Fürsorgeleistung in Anspruch nimmt. Das ergibt sich aus folgendem:
Die Regelung des §2 Abs.2 Nr.1 AuslG, die den Kläger von der Erlaubnispflicht freistellt, ist in den Vertragsstaaten in gleicher oder ähnlicher Weise verbreitet. Die Anwesenheit von Kindern vor Vollendung des 16. Lebensjahres hält der Gesetzgeber nicht für derart unvereinbar mit den öffentlichen Interessen, daß eine vorherige Kontrolle durch ein Erlaubnisverfahren generell erforderlich wäre. Wie die Widerspruchsbehörde zutreffend ausgeführt hat, rechtfertigt sich dies aufgrund der Lebenserfahrung, nach der Kinder unter 16 Jahren zumeist bei ihren Eltern leben und sich demgemäß ihr Aufenthalt nach deren gemäß §2 Abs.1 Satz 1 AuslG erlaubnisbedürftigem Aufenthalt richtet. Für die Regelfälle ist daher schon im Rahmen des für die Eltern erforderlichen Erlaubnisverfahrens, insbesondere bei der Zulassung zu einem längeren Aufenthalt, eine Prüfung eröffnet, ob auch ein Aufenthalt der Kinder beabsichtigt oder doch zu erwarten ist und ob dieser gegebenenfalls erwünscht erscheint. Außerdem sind gemäß §§7 Abs.5, 9 Abs.2 und 10 Abs.1 AuslG Eingriffsbefugnisse gegeben, wenn das Kind später nachzieht. Das rechtfertigt den Schluß, daß es nicht der Wille der Vertragschließenden sein kann, minderjährige Kinder deswegen, weil das Recht des Aufenthaltsstaates sie von der Erlaubnispflicht befreit und insoweit privilegiert, von dem Schutz des Abkommens auszunehmen, wenn der Aufenthalt der Eltern oder des Elternteils im Sinne des Abkommens erlaubt ist. Vielmehr spricht der dargelegte Zusammenhang dafür, daß das Kind im Rahmen des Abkommens grundsätzlich an der Rechtsstellung teilnimmt, die nach dem Abkommen den Eltern bzw. dem Elternteil zusteht, bei denen es lebt.
Dieser Schluß wird dadurch erhärtet, daß eine andere Auslegung zu Ergebnissen führen kann, die den Vertragszweck gefährden oder gar vereiteln. Dieser Zweck besteht darin, für den Bereich der Fürsorge eine grundsätzliche Gleichbehandlung mit den Staatsangehörigen des Aufenthaltsstaates herzustellen und nach längerem Aufenthalt von einer Beendigung des erlaubten Aufenthalts allein der Hilfsbedürftigkeit wegen zu schützen. Es würde Sinn und Zweck des Abkommens verfehlen, wenn bei seiner Auslegung unberücksichtigt bliebe, daß die Hilfsbedürftigkeit des mit seinen Eltern bzw. einem Elternteil zusammenlebenden Kindes grundsätzlich ihre Ursache in deren Hilfsbedürftigkeit hat. Stünden dem Kinde deswegen, weil es für seinen Aufenthalt aus Altersgründen noch keine Erlaubnis benötigt, aufgrund des Abkommens Fürsorgeleistungen nicht zu, so könnte bei einem sachgerechten Verständnis des Vertragszwecks, das entsprechend Art.8 der von den Vertragsstaaten ebenfalls abgeschlossenen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (BGBl. 1952 S.685, 953) die familiäre Gemeinschaft berücksichtigt, in Wahrheit keine Rede davon sein, daß die hilfsbedürftigen Eltern den Inländern grundsätzlich gleichgestellt wären. Das wird insbesondere dadurch deutlich, daß das Kind mangels eines "erlaubten" Aufenthalts vor einer Rückschaffung im Sinne des Art.6 Abs.a EFA jedenfalls aufgrund des Abkommens nicht geschützt wäre. Stehen nach dem Recht des Aufenthaltsstaates der Rückschaffung des Kindes Hindernisse nicht im Wege, so müßten die Eltern bzw. der Elternteil, wenn sie sich von ihrem Kind nicht trennen wollen, freiwillig den Aufenthaltsstaat verlassen, obwohl ihnen wegen der gemeinsamen Hilfsbedürftigkeit das Rückschaffungsverbot zur Seite steht. Ein solches Ergebnis würde die Wirksamkeit des Abkommens entscheidend beeinträchtigen und entspricht deswegen nicht seinem Sinn und Zweck.
Daß eine derartige Ausklammerung des von der Erlaubnispflicht befreiten Minderjährigen von vornherein nicht beabsichtigt gewesen sein kann, wird für die Bundesrepublik Deutschland dadurch unterstrichen, daß im Anhang I der ursprünglichen Fassung (BGBl. 1956 II S.572) das Preußische Gesetz über die Beschulung blinder und taubstummer Kinder vom 7. August 1911 (Pr. GS S.168) als Teil der maßgebenden Fürsorgegesetzgebung im Sinne des Art.1 EFA genannt ist. Dieses Gesetz betrifft vorwiegend Kinder in den Altersstufen, in denen Ausländer auch damals im Bundesgebiet keiner Aufenthaltserlaubnis bedurften (§2 Abs.4 APVO vom 22. August 1938, RGBl. I S.1053). Aus den späteren Änderungen der Anhänge zum Abkommen lassen sich keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür entnehmen, daß die dargelegte Rechtslage für die von der Erlaubnispflicht befreiten Kinder geändert werden sollte. ...
c) Die zeitliche Beschränkung des Aufenthalts des Klägers ist eine Rückschaffung im Sinne des Art.6 Abs.a EFA. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (... BVerwGE 66, 29 [33 ff.]) schränkt Art.6 Abs.a EFA zwar nicht die Gründe ein, aus welchen eine (weitere) Aufenthaltserlaubnis abgelehnt werden darf oder muß, und hindert folglich auch nicht die zwangsweise Beendigung eines Aufenthalts, für den die Behörde die erforderliche (Verlängerung der) Aufenthaltserlaubnis abgelehnt hat; insoweit handelt es sich nicht um Rückschaffung im Sinne des Art.6 Abs.a EFA. Als Rückschaffung sind aber alle sonstigen aufenthaltsbeendenden behördlichen Maßnahmen zu werten, die während der Dauer eines erlaubten Aufenthalts, insbesondere während der Geltungsdauer einer Aufenthaltserlaubnis, ergehen.
Die hier angefochtene aufenthaltsbeendende Maßnahme in der maßgeblichen Fassung des Widerspruchsbescheids erging während der Geltungsdauer der Aufenthaltserlaubnis, die der Mutter des Klägers erteilt worden war. Wie dargelegt, nimmt der unter die Befreiung des §2 Abs.2 Nr.1 AuslG fallende Kläger im Rahmen des Abkommens an der Rechtsstellung seiner Mutter, derentwegen ihm der Aufenthalt im Bundesgebiet gestattet ist, teil. Die angefochtene Verfügung stellt sich daher als ein nach Art.6 Abs.a EFA unzulässiger vorzeitiger Abbruch eines erlaubten Aufenthalts dar.
d) Die Ausnahme von dem Rückschaffungsverbot nach Art.7 Abs.a EFA scheidet im Falle des Klägers aus. Sie setzt u.a. voraus, daß der Beteiligte seinen gewöhnlichen Aufenthalt seit weniger als fünf Jahren im Bundesgebiet hat. Das Rückschaffungsverbot soll danach regelmäßig ausgeschlossen sein, wenn es an einer längeren Verbundenheit des Ausländers mit dem Aufenthaltsstaat noch fehlt. Diese Voraussetzung ist in Fällen wie dem vorliegenden jedenfalls dann nicht erfüllt, wenn sowohl der Elternteil, dessentwegen der Aufenthalt des unter die Befreiung des §2 Abs.2 Nr.1 AuslG fallenden Kindes als erlaubt anzusehen ist, als auch das Kind selbst sich bereits ununterbrochen länger als fünf Jahre im Bundesgebiet gewöhnlich aufhalten. So liegt es hier.
