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1. Gemeinschaftsrecht und innerstaatliches Recht
b) Anwendung und Auslegung von Richtlinien
68. Mit Urteil vom 6.12.1996 entschied das BVerwG (7 C 64/95 = UPR 1997, 109ff. = NVwZ 1997, 494ff. = NJW 1997, 753ff. = GewArch 1997, 260ff.) über den Umfang des Anspruchs auf Umweltinformationen i.S.d. Umweltinformationsgesetzes (UIG) i.V.m. der Umweltinformationsrichtlinie (90/313/EWG; UIR).85 Das Gericht stellte fest, nach § 4 Abs. 1 Satz 1 UIG habe jeder Bürger einen Anspruch auf freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, die bei einer Behörde oder einer Person des Privatrechts i.S.d. Umwelt- und Informationsgesetzes vorhanden seien. Auf einen entsprechenden Antrag könne die Behörde Auskunft erteilen, Akteneinsicht gewähren oder Informationsträger in sonstiger Weise zur Verfügung stellen. Über die Auswahl der Art und Weise des Informationszuganges habe die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Die Einräumung dieses Auswahlermessens solle der Behörde insbesondere die Möglichkeit erhalten, den Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen, den eine bestimmte Art und Weise des Informationszuganges hervorrufe. Weiterhin stellte das Gericht fest, die Einräumung des Auswahlermessens sei mit der UIR vereinbar. Auch diese schreibe kein Wahlrecht des Antragstellers i.S. eines strikten Rechtsanspruches vor. Dies ergebe sich mit der erforderlichen Deutlichkeit aus der Richtlinie, so daß es der Anrufung des EuGH nicht bedürfe. Das der Behörde in § 4 Abs. 1 Satz 2 UIG eingeräumte Ermessen sei unter Beachtung der von der Richtlinie verfolgten Ziele auszuüben. Die Richtlinie wolle für jeden Antragsteller den Informationszugang rechtlich möglichst uneingeschränkt und faktisch möglichst ungehindert gewährleisten. Damit solle ein Beitrag zur Kontrolle der Verwaltung, zur Schärfung des Umweltbewußtseins und damit verbunden zur Effektivierung der von den Mitgliedstaaten fortzusetzenden Umweltpolitik der Europäischen Union geleistet werden. Diese Zielsetzung der Richtlinie begründe nicht nur einen Anspruch des Antragstellers auf fehlerfreie Ermessensausübung, sondern stelle überdies in ermessensbindender Weise die inhaltlichen Maßstäbe bereit, an denen sich die Auswahl des Informationsmittels orientieren müsse. Da der Anspruch auf Information materiell uneingeschränkt sei, dürften die Ermessenserwägungen nicht zu dem Ergebnis führen, daß die von der Behörde gewährte Information diesen Anspruch nicht oder nur unzulänglich erfülle.
69. Über die Notwendigkeit der Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen (UVP) in vorgelagerten Verfahren zur Bestimmung des Standortes von Abfallentsorgungsanlagen hatte das BVerwG in seinem Beschluß vom 14.5.1996 (7 NB 3/95 = NVwZ 1997, 494ff. = DVBl. 1997, 48ff. = DÖV 1996, 916ff. = UPR 1996, 444ff.) zu befinden. Gegenstand des Verfahrens war ein Normenkontrollantrag bezüglich der Verbindlichkeitserklärung eines Standortes für eine Abfallentsorgungsanlage, für die im vorgelagerten Verfahren keine Umweltverträglichkeitsprüfung vorgenommen worden war. Das BVerwG entschied, daß nach § 2 Abs. 3 Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVPG) bei der Aufstellung eines Abfallentsorgungsplanes auch dann keine Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehe, wenn nach § 6 Abs. 1 Satz 2 AbfallG grundstücksgenaue Standorte für neue Abfallentsorgungsanlagen festgelegt und für verbindlich erklärt würden. Weiterhin kam das Gericht zu dem Schluß, daß auch Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Umweltverträglichkeitsprüfungsrichtlinie (85/337/EWG) nicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung in einem vorgelagerten Verfahren verpflichte, wenn in diesem Verfahren der Standort einer Abfallentsorgungsanlage festgelegt werde, welcher dann Gegenstand der nachfolgenden Zulassungsentscheidung sei. Dies ergebe sich zweifelsfrei aus der Richtlinie, so daß es einer Vorlage an den EuGH nicht bedürfe. Das Gericht führte zur Begründung aus, nach Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie bezögen sich die Umweltverträglichkeitsprüfungen auf solche öffentlichen und privaten Projekte, von denen möglicherweise schädliche Umweltauswirkungen ausgingen. Andere staatliche Handlungsformen wie Programme oder Pläne, aber auch planerische Vorstufen eines konkreten Projektes seien nicht aufgeführt. Somit verlange die Richtlinie lediglich, daß das konkrete zu genehmigende Vorhaben erst dann zugelassen werden dürfe, wenn seine Umweltverträglichkeit zuvor anhand der von der Richtlinie aufgestellten Maßstäbe untersucht worden sei. Die Einzelheiten der Umsetzung dieser Verpflichtung blieben dem nationalen Recht vorbehalten, insbesondere seien durch die Richtlinie keine Anforderungen an die materiell-rechtliche Abwägung geschaffen oder verschärft worden.86 Der nationale Gesetzgeber könne die UVP erst auf der letzten Stufe vorsehen, sei aber auch nicht gehindert, diese zu einem früheren Zeitpunkt einzusetzen. Daß die Richtlinie den Mitgliedstaaten keine Verpflichtung zur Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen in vorgelagerten Verfahren habe auflegen wollen, werde weiterhin durch die Entstehungsgeschichte der Richtlinie bestätigt. Etwas anderes, so das Gericht, habe nur dann zu gelten, wenn die im vorgelagerten Verfahren ergehende Entscheidung rechtliche Bindungen erzeuge, die zu einer Begrenzung der UVP in einem abschließenden Zulassungsverfahren führten. Eine solche Verkürzung sei richtlinienwidrig, weil sicherzustellen sei, daß die Auswirkungen auf alle Schutzgüter i.S.d. Richtlinie im Ergebnis umfassend im Rahmen des Genehmigungsverfahrens berücksichtigt würden. Dies sei bei der Planung und Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen gewährleistet, weil die verbindliche Feststellung eines Standortes im Abfallentsorgungsplan die Planfeststellungsbehörde nicht von der Pflicht entbinde, bei der Durchführung einer auf das jeweilige Vorhaben bezogenen vollständigen UVP sämtliche Zulassungsvoraussetzungen eigenständig zu prüfen und ggf. den Planfeststellungsantrag abzulehnen.
70. Über das Verhältnis der Umweltverträglichkeitsprüfungsrichtlinie (UVP-RL) vom 27.6.198587 mit dem nationalen Umweltrecht hatte sich das BVerwG in seinem Urteil vom 25.1.1996 (4 C 5/95 = NVwZ 1996, 788ff. = DVBl. 1996, 677ff.) zu befassen. Gegenstand des Verfahrens war die Anfechtung eines Planfeststellungsbeschlusses, der vor Inkrafttreten des deutschen UVPG, jedoch nach Ablauf der Umsetzungsfrist für die UVP-RL erlassen worden war. Nach der Regelung des deutschen Gesetzes sollten derartige Fälle nicht von der Anwendbarkeit des UVPG erfaßt werden. Das BVerwG führte hierzu aus, diese gesetzgeberische Entscheidung lasse sich nicht durch eine richtlinienkonforme Auslegung in der Weise überspielen, daß mit dem UVPG gleichwohl ein Anwendungsbereich für solche Sachverhalte eröffnet werde, auf die es sich gerade nicht erstrecken sollte. Die Lücke, die dadurch entstanden sei, daß sich der gesetzliche Anwendungsbefehl nicht auf alle Zulassungsverfahren erstrecke, die nach dem Ablauf der Umsetzungsfrist für die Richtlinie eingeleitet worden seien, sei vielmehr durch einen unmittelbaren Rückgriff auf die UVP-RL zu schließen. Dies gelte auch für eine noch nicht umgesetzte Richtlinie, soweit sie eine unbedingte Regelung treffe und hinsichtlich der Verpflichtungen hinreichend bestimmt sei. Diese Bedingungen erfülle die Umweltverträglichkeitsprüfungsrichtlinie. Jedoch habe das Umweltrecht durch die UVP-RL keine materielle Anreicherung erfahren. Die gemeinschaftsrechtliche Regelung enthalte sich materiell-rechtlicher Vorgaben und beschränke sich auf verfahrensrechtliche Anforderungen im Vorfeld der Sachentscheidung. Zu dieser werde ein Bezug nur insoweit hergestellt, als das Ergebnis der Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß § 8 UVP-RL im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zu berücksichtigen sei. Es werde aber keine Verpflichtung begründet, in den Mitgliedstaaten die Zulassungstatbestände materiell zu verschärfen. Damit unterscheide sich die UVP-RL deutlich von anderen Richtlinien, durch die die Mitgliedstaaten mit Hilfe von Schutzstandards angehalten würden, konkrete Maßnahmen zum Schutz der Umwelt zu ergreifen. Hinsichtlich der verfahrensrechtlichen Anforderungen der UVP-RL erkannte das BVerwG an, daß die Richtlinie vier Besonderheiten enthalte. Namentlich seien dies die Erweiterung des Kreises der Mitwirkungspflichten der Antragsteller, der Grundsatz der Frühzeitigkeit der Prüfung der Umweltauswirkungen, die Gewährleistung einer auf die Umweltauswirkungen zentrierten Vorprüfung unter Ausschluß der sonstigen Belange, die sich für oder gegen das Vorhaben ins Feld führen ließen, und ihr integrativer Ansatz. Damit trage die UVP-RL der Erkenntnis Rechnung, daß zwischen den Umweltfaktoren Zusammenhänge bestünden, die es in ihrem Wirkungsgefüge und Beziehungsgeflecht zu erfassen gelte; dies geschehe nicht, wenn die Wirkungen lediglich auf einzelne Schutzgüter subsumiert würden. Hierdurch habe die UVP-RL das Zulassungsverfahren in bis dahin nicht vorgeschriebener Weise strukturiert. Dies rechtfertige aber nicht den Schluß, daß ohne eine derartige Verfahrensgestaltung eine Entscheidung, die den Anforderungen des Abwägungsgebotes genüge, sich in aller Regel nicht treffen lasse. Für die Planungsbehörde sei die UVP als unselbständiger Teil des Planfeststellungsverfahrens ein eingeschobener formalisierter Zwischenschritt mit dem Ziel einer zunächst auf die Umweltbelange beschränkten Bewertung der Auswirkungen des Vorhabens im Rahmen der Abwägung aller Belange. Sie diene als wirkungsvolle Methode, die Umweltbelange in den Abwägungsprozeß einzuführen. Das heiße aber nicht, daß ein anderer Weg in jedem Fall ungeeignet sei, die Umweltauswirkungen mit gleichem Informationsgehalt in der Abwägung zur Geltung kommen zu lassen. Schließlich ersetze die UVP keine fehlenden Umweltstandards. Aus diesen Gründen kam das BVerwG zu dem Ergebnis, daß die Nichtdurchführung der UVP in dem gegebenen Fall nicht die Rechte des Antragstellers verletzt habe88.
85 Vgl. auch Röben (Anm. 1), [100] und [101].
86 Vgl. hierzu auch Urteil des BVerwG vom 21.3.1996 (4 C 19/94 = BVerwGE 100, 370ff. = DVBl. 1996, 907ff.).
87 85/337/EWG, ABl. L 175, 40.
88 Vgl. in diesem Zusammenhang auch den Beschluß des BVerwG vom 21.3.1996 (7 B 164/95 = NuR 1996, 522ff. = UPR 1996, 306ff. = DVBl. 1997, 78), das im Anschluß des Urteils des EuGH vom 11.8.1995 (Rs. C 431/92) feststellt, daß von einer Umweltverträglichkeitsprüfung abgesehen werden könne, wenn das Genehmigungsverfahren für das jeweilige Projekt bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist für die Umweltverträglichkeitsprüfungsrichtlinie eingeleitet worden war.
