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C. Vereinte Nationen
2. Kommentar zur Charta der Vereinten Nationen
Prof. Frowein und Dr. Krisch haben im Berichtsjahr die Kommentierung der Art. 39 bis 43 sowie des Art. 2 (5) im von Bruno Simma herausgegebenen Kommentar zur UN-Charta abgeschlossen. Im Vordergrund stehen dabei die Änderungen, die die Praxis des Sicherheitsrats im Rahmen von Kapitel VII der Charta seit der Vorauflage aus dem Jahre 1994 erfahren hat. Daneben wird nach nunmehr einer Dekade intensiver Tätigkeit des Rats im Rahmen von Kapitel VII die Bestandsaufnahme der Praxis konsolidiert und versucht, allgemeinere Linien aufzuzeigen.
Insbesondere kann nun ein allgemeiner Teil des Rechts des Kapitels VII entworfen werden. Dabei geht es nicht nur um die Darstellung der Entwicklung der Sicherheitspraxis, sondern vor allem um die präzisere Beschreibung der Grundfunktionen des Rats im Rahmen des Kapitels VII, das seit dem Ende des Kalten Krieges zunehmend ins Zentrum der Arbeit des Rats gerückt ist. Im Grundsatz kommt dem Rat in diesem Rahmen eine polizeiliche" Funktion zu: Er soll drohende oder bereits ausgebrochene Konflikte verhindern oder schnellstmöglich beenden. Hierfür steht ihm ein sehr weitreichendes Instrumentarium zur Verfügung, und er ist insbesondere nicht gehalten, seine Maßnahmen nur gegen rechtsverletzende Staaten zu richten - auch in der Auswahl der Adressaten kommt dem Rat erhebliches Ermessen zu. Unter Kapitel VII ist es jedoch prinzipiell nicht seine Aufgabe, die einem Konflikt zugrundeliegende Streitigkeit endgültig beizulegen; dies ist nach der Charta im wesentlichen dem Kapitel VI vorbehalten. Auch wenn der Rat in seiner Praxis dieses Trennungsprinzip in einigen eng umgrenzten Fällen durchbrochen hat, kann es doch als Maßstab für die Beurteilung der Grenzen seines Handelns unter Kapitel VII dienen. Es hilft insbesondere dabei, die jüngere Ausweitung der Praxis auf rechtsdurchsetzende, quasi-judizielle und quasi-legislative Funktionen kritisch zu überprüfen. Zwar beansprucht der Sicherheitsrat in all diesen Bereichen zu Recht erhebliche Kompetenzen, doch muß die abschließende Entscheidung über Rechte und Pflichten von Staaten die Ausnahme bleiben und kann der Rat im Grundsatz nur indirekt, nicht jedoch unmittelbar legislativ tätig werden. Trotz dieser funktionellen Grenzen sind die Befugnisse des Sicherheitsrats nach Kapitel VII sehr weit, und ihre Ausübung unterliegt nur relativ unbestimmten Grenzen. Zu diesen zählen die Grundsätze und Ziele der Vereinten Nationen nach Art. 1 und 2 der Charta, das zwingende Völkerrecht sowie der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Neben Reichweite und Grenzen der Befugnisse hat die Praxis des Rats in den 90er Jahren einige weitere Einzelfragen aufgeworfen, die für das gesamte Kapitel VII von Bedeutung sind, etwa zur Delegierung von Zwangsbefugnissen, zur Interpretation der Sicherheitsratsresolutionen, zur Beendigung von Zwangsmaßnahmen oder zu ihren Adressaten. Die Kommentierung zeichnet die Diskussion in Praxis und Literatur zu diesen Fragen nach und versucht, konsistente Lösungen auf angemessener Abstraktionshöhe zu entwickeln.
Erhebliche Änderungen haben sich in der vergangenen Dekade auch im Rahmen des Art. 39 ergeben, der dem Rat die Feststellung einer Aggression, eines Friedensbruchs oder einer Friedensbedrohung sowie die Entscheidung über angemessene Gegenmaßnahmen aufträgt. Insbesondere der Begriff der Friedensbedrohung, der schon während des Kalten Kriegs gewisse Weiterungstendenzen gezeigt hatte, hat sich nunmehr erheblich ausgedehnt. Im Vordergrund stand hier die Einbeziehung innerstaatlicher Konflikte, die der Sicherheitsrat bereits seit 1991 betrieben hat. Im Laufe der 1990er Jahre hat sich diese Praxis in Konflikten wie denen in Somalia, Angola, Ruanda oder Zaire konsolidiert, und sie hat auch in der Staatenpraxis weitestgehende Anerkennung gefunden. Weniger deutlich war dies bei der Erstreckung des Begriffs der Friedensbedrohung auf die Verletzung von Menschenrechten oder von humanitärem Völkerrecht. Zwar hat der Rat in einigen Fällen, wie etwa Somalia oder Ruanda, für seine entsprechende Feststellung primär auf das Ausmaß der humanitären Krise abgestellt. Dennoch läßt dies nicht den Schluß zu, daß die Rechtsverletzungen allein hinreichen; vielmehr muß eine politisch destabilisierende Krisensituation hinzukommen, damit von einer Friedensbedrohung im Sinne von Art. 39 gesprochen werden kann. Ähnliches gilt für die Verletzung demokratischer Prinzipien. Sehr viel eindeutiger hingegen ist die Ratspraxis zur Einbeziehung des internationalen Terrorismus in den Anwendungsbereich des Kapitels VII: In diesem Zusammenhang hat der Rat gegen Libyen, Sudan und Afghanistan weitreichende Zwangsmaßnahmen ergriffen, und diese Praxis hat im Grundsatz Zustimmung erfahren.
Eine entscheidende Weiterentwicklung hat auch der Komplex der nichtmilitärischen Zwangsmaßnahmen nach Art. 41 der Charta erfahren. Hatten insofern zu Beginn der 1990er Jahre noch sehr allgemeine, umfassende Wirtschaftssanktionen im Mittelpunkt gestanden, bediente sich der Sicherheitsrat später eines erheblich gezielteren Instrumentariums, um die Effektivität seiner Maßnahmen zu erhöhen, vor allem aber auch, um deren Auswirkungen auf die Zivilbevölkerung zu minimieren. So haben sich zu Ende der 90er Jahre bestimmte Typen von Wirtschaftssanktionen entwickelt, die jeweils eigene Rechtsprobleme aufwerfen, für die sich aber auch in gewissem Maße bereits eigene Rechtsregime gebildet haben, wie etwa Finanzsanktionen oder Reisebeschränkungen. Neben Wirtschaftssanktionen, die traditionell den Kern des Art. 41 ausmachen, haben sich in den 90er Jahren zunehmend auch atypische Handlungsformen herausgebildet, die ihre Grundlage ebenfalls in Art. 41 finden. Dazu zählen die Schaffung und Feststellung von Rechtspflichten einzelner Staaten, vor allem aber die Einrichtung von Institutionen wie den Kriegsverbrechertribunalen für das frühere Jugoslawien und für Ruanda oder den Transitionsverwaltungen im Kosovo und in Ost-Timor. Angesichts der Reichweite all dieser nichtmilitärischen Zwangsmaßnahmen hat die Frage nach den Grenzen der Kompetenz unter Art. 41 erheblich an Bedeutung gewonnen, und vor allem die Frage nach Grenzen aus dem humanitären Völkerrecht und aus Menschenrechten. Der Sicherheitsrat hat sich dieser Frage angenommen und aufwendige Verfahren zur Entscheidung über Ausnahmen von Sanktionen eingerichtet, aber auch Kontrollmechanismen geschaffen, die deren humanitäre Auswirkungen überwachen sollen. Dies wird begleitet durch die stärkere Zielgenauigkeit jüngerer Zwangsmaßnahmen, die oft nicht mehr gegen Staaten als solche, sondern gegen bestimmte Einzelpersonen oder nichtstaatliche Gruppen gerichtet sind. Weiterhin problematisch ist allerdings die Effektivität der nichtmilitärischen Zwangsmaßnahmen, und auch in diesem Bereich hat die Praxis des Rats erhebliche Neuerungen mit sich gebracht. Insbesondere hat der Sicherheitsrat zum Ende der 90er Jahre hin zunehmend eigene Überwachungsmechanismen eingerichtet, um Sanktionsverletzungen feststellen und gegen sie, gegebenenfalls durch neue Sanktionen, vorzugehen.
Im Rahmen des Art. 42 hat sich die zu Beginn der 1990er Jahre begonnene Praxis, Mitgliedstaaten zur Gewaltanwendung zu ermächtigen, im Verlaufe der folgenden Jahre konsolidiert und verfeinert. In Reaktion auf erhebliche Kritik am Rückzug des Rats von der Kontrolle solcher Maßnahmen hat er einige neue Instrumente eingeführt, wie etwa die zeitliche Begrenzung der Autorisierung, die präzisere Definition der Ziele sowie regelmäßige Kontrollpflichten. Angesichts des andauernden Fehlens von Streitkräften unter unmittelbarem Kommando des Sicherheitsrats hat sich jedoch die Ermächtigungslösung in der Staatenpraxis durchgesetzt und muß, zumindest unter den genannten Bedingungen, nunmehr als chartagemäß anerkannt werden.
Parallel zur rapiden Ausweitung der Zwangsmaßnahmen in der internationalen Praxis hat sich damit auch deren Rechtsregime angepaßt und erheblich verfeinert. Es trägt weiterhin dem vordringlichen Interesse der Charta an effektiver Friedenssicherung Rechnung und läßt in diesem Rahmen Modifikationen in Reaktion auf veränderte Umstände in weitem Rahmen zu. Gleichzeitig sucht es zunehmend, gegenläufige Rechtsprinzipien aufzugreifen, vornehmlich solche des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte. So entwickelt sich ein Zusammenspiel von effektiverer Institution und rechtlich präziserer Einhegung, das sich als fortschreitende Konstitutionalisierung des Systems kollektiver Sicherheit der Vereinten Nationen deuten läßt.
