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Tätigkeitsbericht für das Jahr 2002

II. Forschungsvorhaben

E. Verfassungsvergleichung

1. Organrechte und Organstreitverfahren im öffentlichen Recht (Habilitationsschrift)

Die im Berichtszeitraum abgeschlossene und von der Juristischen Fakultät der Universität Göttingen angenommene Habilitationsschrift "Organrechte und Organstreitverfahren im Öffentlichen Recht" von Dr. Rainer Grote beschäftigt sich mit den rechtstheoretische Grundlagen, der staatsorganisatorischen Funktion und der dogmatischen Struktur der Subjektivierung binnenorganisatorischer Rechtsbeziehungen im Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Nach wie vor steht die wissenschaftliche Aufarbeitung der rechtssystematischen Grundlagen des Organstreits in einem auffälligen Mißverhältnis zur Bedeutung dieses Rechtsinstituts in der Praxis. Ein wesentlicher Grund hierfür ist das Fehlen hinreichend differenzierter dogmatischer Kategorien für die Erfassung der binnenorganisatorischen Strukturen des Staatsapparats. In der Fixierung der Verfassungs- und Verwaltungsrechtsdogmatik auf das Staat-Bürger-Verhältnis spiegelt sich nicht nur das - einem freiheitlichen Verfassungsstaat durchaus angemessene - Bemühen um einen wirksamen (Grundrechts-) Schutz des einzelnen vor der öffentlichen Gewalt wider. In ihr sind vielmehr auch letzte Nachwirkungen der konstitutionellen Staatsdoktrin sichtbar, die nicht nur den Gegensatz zwischen Staat und Gesellschaft betonte, sondern auch beträchtliche Anstrengungen darauf verwandte, den staatlichen Innenbereich mehr oder minder pauschal zum rechtsfreien Raum zu erklären. Die Lehre von der rechtlichen "Impermeabilität" der Staatsperson ist zwar heute überwunden. Ihre Folgen machen sich jedoch bis heute in Form des bislang nur unzureichend entwickelten dogmatischen Rüstzeugs für die Behandlung organisationsrechtlicher Fragestellungen bemerkbar, ob es nun um die Systematisierung der Quellen des "Innenrechts", die Entwicklung eines kohärenten Ansatzes für die Behandlung fehlerhafter Innenrechtsakte oder die Typologisierung der gerichtlich durchsetzbaren Organrechtspositionen und der möglichen Formen eines Kompetenzeingriffs geht.

Jede Rekonstruktion der organisationsrechtlichen Grundbegriffe muß mit der kritischen Analyse der in der Auseinandersetzung zwischen den Vertretern des staatsrechtlichen Positivismus und seinen Gegnern im Kaiserreich und in der Weimarer Republik entwikkelten Organlehren beginnen, die sich in mehrfacher Hinsicht als äußerst folgenreich erwiesen haben. Dies gilt zum einen für die Ausrichtung des Organbegriffs auf den Begriff der juristischen Person. Sie hat nicht nur die Debatte um die materiellrechtlichen Grundlagen insbesondere des Verwaltungsorganstreits unter der Geltung des Grundgesetzes nachhaltig beeinflußt, sondern auch eine erhebliche Ausstrahlungswirkung auf die Entwicklung der Organisationsrechtsdogmatik anderer kontinentaleuropäischer Länder entfaltet. Zum anderen verweist die scheinbar inhaltsneutrale Begriffsbildung der positivistischen Organisationsrechtsdogmatik auf eine bestimmte Konzeption der Verfaßtheit des politischen Gemeinwesens und des Verhältnisses zwischen Staat und Bürger. So war die rechtliche Begründung und Absicherung der staatlichen Einheit unter monarchischen Vorzeichen das gemeinsame Grundanliegen der in der konstitutionellen Epoche entstandenen positivistischen Organ- und Staatspersönlichkeitslehren. Das Verständnis staatlicher Einheit ist in einer konstitutionellen Monarchie aber notwendigerweise ein anderes als in einer pluralistischen, nach dem Gewaltenteilungsprinzip organisierten Demokratie. Dies bedeutet, daß daß die Klärung der dogmatischen Konturen des Organstreits nicht ohne eine umfassende Untersuchung der materiellrechtlichen Organisationsstrukturen erfolgen kann, deren Integrität und Funktionsfähigkeit mit der Hilfe dieses Instituts geschützt werden sollen. Dabei geht es nicht darum, abstrakt das "Wesen" des Organstreits näher zu ergründen, sondern um die Bestimmung des konkreten Standorts des positivrechtlich normierten bzw. anerkannten Organstreits in der geltenden Verfassungs- und Verwaltungsrechtsordnung.

In dieser Analyse zeigen sich zwischen dem verfassungsrechtlichen Organstreit einerseits und den verwaltungsrechtlichen Organstreitigkeiten andererseits charakteristische Unterschiede, die nicht ohne Einfluß auf ihre dogmatische Einordnung bleiben können. Der Verfassungsorganstreit schützt danach die Integrität der verfassungsrechtlichen Grundlagen des Staatsleitungssystems. Die Zahl der für eine Beteiligung an diesem Verfahren in Betracht kommenden Akteure ist schon nach dem Wortlaut der einschlägigen Verfassungsnormen (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG: oberste Bundesorgane) eingeschränkt und reduziert sich in der verfassungsgerichtlichen Praxis weiter. Die Ausrichtung auf den Schutz eines Kernbereichs politischer Kommunikation zwischen den zentralen Akteuren der staatlichen Willensbildung verleiht dem verfassungsrechtlichen Organstreit eine fest umrissene Finalität. Gleiches kann vom Verwaltungsorganstreit nicht behauptet werden. Dieses Verfahren kommt, auch wenn es seinen praktischen Schwerpunkt in den körperschaftsinternen Streitigkeiten des Selbstverwaltungsbereichs findet, prinzipiell für die Geltendmachung aller subjektivierten Organrechtspositionen unterhalb der Ebene der Selbstverwaltungsrechte juristischer Personen des öffentlichen Rechts in Betracht. Daraus ergibt sich der proteushafte Charakter des verwaltungsgerichtlichen Organstreits, dem sich keine eindeutige Finalität zuordnen läßt. Dient der Organstreit etwa im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung vor allem dem Schutz der Integrität demokratischer Willensbildungsprozesse und weist er damit durchaus Parallelen zum verfassungsrechtlichen Organstreit auf, so läßt sich gleiches für die Organstreitigkeiten im Hochschulbereich und in den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, wo es um den organisatorischen "Vorfeldschutz" grundrechtlich geschützter Freiheitsausübung geht, nicht behaupten. Im Bereich der verwaltungsrechtlichen Organstreitigkeiten liegt daher der Akzent auf dem organisationsrechtlichen Kontext verselbständigter Aufgabenerfüllung, in den die fraglichen Organrechtsbeziehungen eingebettet sind. Dabei erscheint die kommunale Selbstverwaltung als Prototyp einer demokratisch bedingten Pluralisierung der Verwaltungsorganisation, während die Hochschulen und die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten exemplarisch den Einfluß der Grundrechte auf die Binnendifferenzierung von Verwaltungseinheiten belegen; die Untersuchung des Organisationsrechts der übrigen Selbstverwaltungskörperschaften, insbesondere der berufsständischen Organisationen und Realkörperschaften, verdeutlicht wiederum Umfang und Grenzen einer Autonomisierung organschaftlicher Rechtspositionen aus funktionalen Gründen.

Die Erörterung der prozessualen und materiellrechtlichen Grundlagen des Verfassungs- und Verwaltungsorganstreits schließt jeweils mit einer vergleichenden Betrachtung der Rechtslage in ausgewählten ausländischen Rechtsordnungen ab. Der Schwerpunkt der Ausführungen zum Verfassungsorganstreit liegt dabei auf der Frage, welchen Stellenwert die jeweilige Verfassungsordnung dem gerichtlichen Schutz von kompetentiellen Rechtspositionen und Minderheitenrechten im Verhältnis zu den politischen Konfliktlösungsmöglichkeiten im demokratischen Willensbildungsprozeß einräumt. Im Abschnitt über den verwaltungsrechtlichen Organstreit stehen hingegen der Einfluß der subjektiv- oder objektivrechtlichen Ausrichtung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes und die Auswirkungen des Dogmas von der Einheit der juristischen Person auf die Möglichkeit der gerichtlichen Geltendmachung organschaftlicher Berechtigungen im Vordergrund.

Darauf aufbauend unternimmt der abschließende Teil der Arbeit den Versuch, die organisationsrechtlichen Grundbegriffe unter den Bedingungen des demokratisch-gewaltenteiligen Verfassungsstaates zu rekonstruieren. Dabei geht es um die Gewinnung einer Begrifflichkeit, die Rechtsbeziehungen zwischen den Funktionseinheiten einer juristischen Person oder anderer öffentlich-rechtlich verfaßter Aufgabenträger nicht als atypisches oder isoliertes Phänomen negiert, sondern als Normalfall anerkennt und Raum läßt für die Subjektivierung inter- und intraorganschaftlicher Rechtsverhältnisse. Von der Klärung der organisationsrechtlichen Grundbegriffe ist freilich allein ein substantieller Beitrag zur Lösung praktisch relevanter Probleme der verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Organstreitigkeiten kaum zu erwarten. Zu vielgestaltig sind die organisationsrechtlichen Problemlagen, zu unterschiedlich die einzelnen organisatorischen Berechtigungen, als daß sich der Subsumtion unter weitgehend formalisierte Oberbegriffe wie den Organbegriff oder den Begriff des subjektiven Rechts Hinweise für ihre adäquate prozessuale Bewältigung entnehmen ließen. Hierfür ist vielmehr eine Systematisierung der materiellen Organrechtsverhältnisse im Lichte der Anforderungen der jeweiligen Prozeßordnung notwendig. Der Analyse des Einflusses des Demokratie- und des Gewaltenteilungsprinzips auf die Subjektivierung organschaftlicher Rechtsbeziehungen ist daher ein eigenes Kapitel gewidmet. Erst auf dieser Grundlage lassen sich die in Rechtsprechung und Literatur umstrittenen Einzelfragen bei der prozessualen Durchsetzung von Rechtspositionen organisatorischen Charakters lösen und Vorschläge für mögliche Reformen machen.

Aus den Besonderheiten organschaftlicher Wahrnehmungsbefugnisse ergeben sich bestimmte Konsequenzen für ihre Geltendmachung im Verfassungs- und Verwaltungsprozeß. Dabei sind Art und Umfang des gerichtlichen Rechtsschutzes nicht nur von Inhalt und Struktur der geltend gemachten materiellen Rechtsposition, sondern auch von der unterschiedlich ausgeprägten Aufnahmebereitschaft der jeweiligen Prozeßordnung für Berechtigungen organisationsrechtlichen Charakters abhängig. Für den verfassungsgerichtlichen Organstreit ist in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG eine eigene verfassungsgerichtliche Zuständigkeit begründet, womit zugleich feststeht, daß Streitigkeiten dieser Art in einem speziell auf die Verteidigung organschaftlicher Rechtspositionen zugeschnittenen Verfahrensart zur Erledigung gebracht werden müssen. Dagegen fallen die verwaltungsrechtlichen Organstreitigkeiten unter die verwaltungsgerichtliche Generalklausel, deren Anwendung allerdings im Licht der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantien zu erfolgen hat. Von der allgemeinen Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG wird der Großteil organschaftlicher Wahrnehmungszuständigkeiten indes nicht erfaßt, da es sich bei ihnen nicht um Individualrechte im Sinne dieser Vorschrift handelt. Etwas anderes muß freilich dort gelten, wo die funktional-organisatorische Autonomie eines Organs oder Organmitglieds unmittelbar auf den Schutz grundrechtlicher Freiheit bezogen ist. Dies trifft vor allem auf die organschaftlichen Rechtspositionen im Bereich der akademischen Selbstverwaltung und in den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zu, wegen des unmittelbaren Zusammenhangs mit der verfassungsrechtlichen Garantie des elterlichen Erziehungsrechts (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG) aber auch auf die einfachgesetzlich gewährleisteten Mitwirkungsrechte der Eltern bei der Beratung und Entscheidung innerschulischer Angelegenheiten im Rahmen von Schulkonferenzen und Elternbeiräten. Ein Gebot zur Gewährleistung effektiven verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes für einen Kernbestand an demokratischen Mitwirkungsrechten im politischen Willensbildungsprozeß der Gemeinde- und Kreisräte ergibt sich darüber hinaus aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der kommunalen Demokratie in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Es wäre mit dem Zweck dieser Norm, die Einheitlichkeit der demokratischen Grundlagen des Staatsaufbaus sicherzustellen, nicht vereinbar, wenn die Rechte der gewählten Mitglieder kommunaler Vertretungskörperschaften im Gegensatz zu den Rechten der Abgeordneten in Bundes- und Landesparlamenten uneingeschränkt zur Disposition der jeweiligen Mehrheit stünden.

Sowohl der Verfassungs- als auch der Verwaltungsorganstreit zeichnet sich durch seine subjektivrechtliche Struktur aus. Objektive Organisationsprinzipien ohne subjektivrechtlichen Zuweisungsgehalt können im Organstreit ebensowenig wie die Rechte eines anderen als des antragstellenden bzw. klagenden Organs oder Organmitglieds - von dem Sonderfall der verfassungsgerichtlichen Prozeßstandschaft (§ 64 Abs. 1 BVerfGG) einmal abgesehen - durchgesetzt werden. Nur die subjektivrechtliche Einordnung des Organstreits ist geeignet, die enge Verklammerung des Prozeßverhältnisses mit dem zugrundeliegenden materiellen Streitverhältnis sichtbar zu machen. Der Inhalt des streitigen Organrechtsverhältnisses ergibt sich dabei aus den Normen der jeweils einschlägigen Organisationsrechtsordnung. Es lassen sich jedoch drei Grundtypen des Organrechtsverhältnisses unterscheiden, die Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens sein können. Hierzu zählen die mitgliedschaftlichen Rechtsverhältnisse in demokratisch gewählten bzw. pluralistisch zusammengesetzten Vertretungskörperschaften mit deliberativer Funktion, die Interorganrechtsverhältnisse zwischen den selbständigen Kompetenzträgern einer juristischen Person oder teilrechtsfähigen Organisationseinheit des öffentlichen Rechts und die - nur für den verwaltungsgerichtlichen Organstreit bedeutsamen - Mehrebenenrechtsverhältnisse zwischen unterschiedlichen Verwaltungs- und Organisationsebenen. Diese Grundtypen des Organrechtsverhältnisses weisen jeweils bestimmte Gemeinsamkeiten hinsichtlich der Struktur der organschaftlichen Wahrnehmungsbefugnisse, die Gegenstand eines Eingriffs sein können, der möglichen Modalitäten des Eingriffs und der hierfür in Betracht kommenden Rechtfertigungsmöglichkeiten auf.

Ein zentrales Problem des Organstreitverfahrens betrifft die Abgrenzung des Kreises der beteiligungsfähigen Subjekte. Während allerdings im Verfassungsprozeß die Frage der Parteifähigkeit explizit geregelt ist, bereitet im Verwaltungsprozeßrecht schon die Bestimmung der einschlägigen Rechtsgrundlage Schwierigkeiten, da die Vorschriften über die Beteiligungsfähigkeit auf Rechtsstreitigkeiten zwischen Bürger und Verwaltung zugeschnitten sind. Der lediglich punktuellen oder "relativen" Rechtsfähigkeit der am Organstreit beteiligten Parteien, die Rechtssubjekt jeweils nur in bezug auf die sie konkret berechtigenden oder verpflichtenden Organisationsrechtsnormen sind, trägt die entsprechende Anwendung der auf die Einbeziehung nur partiell rechtsfähiger Gebilde ausgerichteten Bestimmung des § 61 Nr. 2 VwGO am besten Rechnung. Eine Ausnahme gilt allerdings für die individuellen Mitglieder kollegialer Verwaltungsorgane, deren organschaftliche Rechtsstellung im Gegensatz zur h.M. nicht apersonal konstruiert werden kann. Auf sie ist daher die auf die Rechtsfähigkeit natürlicher Personen abstellende Vorschrift des § 61 Nr. 1 VwGO anwendbar, allerdings nur analog, um deutlich zu machen, daß sie nicht in ihrer Eigenschaft als Grundrechtsträger, sondern in ihrer besonderen Funktion als Organmitglieder am Verfahren beteiligt sind. Die Parteifähigkeit ist in allen Fällen abstrakt, d.h. nicht in bezug auf die konkret geltend gemachte organschaftliche Rechtsposition, sondern danach zu bestimmen, ob dem Antragsteller bzw. Kläger überhaupt eine Berechtigung organisatorischen Charakters als eigene zustehen kann. Die konkrete Bestimmung der Parteifähigkeit würde zur Vorverlagerung eines erheblichen Teils der eigentlich erst im Rahmen der Antragsbefugnis zu thematisierenden Fragen in die Prüfung der Beteiligungsfähigkeit führen und Friktionen mit dem gesetzlichen Institut der Prozeßstandschaft heraufbeschwören.

Das Erfordernis der Antrags- bzw. Klagebefugnis engt den Zugang zu den Gerichten auf einen bestimmten Kreis von Antragstellern bzw. Klägern ein, nämlich jene, die geltend machen können, daß die angeblich verletzte mitgliedschaftliche oder kompetentielle Rechtsposition ihnen selbst oder dem Organ zusteht, dessen Teil sie sind. Damit ist zugleich eine Beschränkung der vom Gericht in der Begründetheitsprüfung anzuwendenden Kontrollmaßstäbe verbunden. Im Verfassungsorganstreit müssen die klagefähigen Rechtspositionen unmittelbar im Grundgesetz wurzeln. Sie können dem Antragsteller durch die grundgesetzliche Kompetenznorm unmittelbar zugeordnet, aber auch Teil des ihm verfassungsrechtlich gewährleisteten besonderen Status oder Ausfluß allgemeiner Verfassungsprinzipien wie des Gesetzesvorbehalts oder der Verfassungsorgantreue sein. Eine vergleichbare Beschränkung der im Organstreit durchsetzungsfähigen Rechtspositionen kennt das Verwaltungsprozeßrecht nicht. Die Klagebefugnis hängt davon ab, ob die als verletzt gerügte Kompetenz dem Kläger ein eigenes Recht oder eine bloß verpflichtende Wahrnehmungszuständigkeit vermittelt. Als Mindestvoraussetzung für die Annahme einer eigenen organschaftlichen Berechtigung des Klägers wird man fordern müssen, daß die fragliche Kompetenz dem klagenden Funktionssubjekt dergestalt zugeordnet ist, daß es in der Kompetenzausübung nicht durch ein anderes Funktionssubjekt, z.B. aufgrund eines Selbsteintrittsrechts, substituiert werden kann. Ferner darf es nicht der inhaltlichen Steuerung durch eine übergeordnete hierarchische Stelle unterliegen. Ob darüber hinaus bestimmte positive Kriterien wie die Ausrichtung der fraglichen Wahrnehmungszuständigkeit auf die Herstellung einer innerorganisatorischen Machtbalance vorliegen müssen, erscheint demgenüber zweifelhaft.

Zurückhaltung ist bei der Anwendung des Instituts der Prozeßstandschaft in Organstreitigkeiten geboten. In materieller Hinsicht bezeichnet die Unterscheidung zwischen den Rechten des Gesamtorgans und den Befugnissen der Organteile bzw. Organmitglieder in demokratischen Kollegialorganen die Trennlinie zwischen der Geltung des Mehrheitsprinzips einerseits und der Einschränkung dieses Prinzips aus Gründen des wirksamen Minderheitenschutzes andererseits. Die Herstellung einer Balance zwischen diesen beiden Prinzipien ist zuallererst eine Sache des Verfassungs- bzw. des Gesetzgebers; sie darf nicht durch eine zu großzügige Handhabung des Instituts der Prozeßstandschaft einseitig zugunsten des Minderheitenschutzes verschoben werden. Aus denselben Erwägungen ist auch gegenüber der entsprechenden Anwendung der verfassungsrechtlichen Vorschriften über die Prozeßstandschaft in verwaltungsrechtlichen Organstreitigkeiten Skepsis angebracht. Ihr Zweck besteht in der Kompensation möglicher Funktions- und Kontrolldefizite eines Organs durch die Mobilisierung kontrollbereiter Minderheiten. Seine Anwendbarkeit ist daher auf parlamentarische oder parlamentsähnliche Kollegialorgane beschränkt. Die Organisationsstrukturen kollegialer Verwaltungsorgane sind indes regelmäßig nicht auf den institutionellen Schutz von Oppositionsfunktionen hin angelegt. Am ehesten lassen sich solche Strukturen noch in den gewählten, interessenpluralistisch zusammengesetzten Vertretungsorganen der Selbstverwaltungskörperschaften nachweisen. Eine im engeren Sinne politische Opposition ist allerdings nur in den kommunalen Vertretungskörperschaften institutionalisiert. Auch insoweit ist die Übertragung der Grundsätze zur verfassungsgerichtlichen Prozeßstandschaft indessen keineswegs zwingend, denn die Beziehungen zwischen Gemeindevertretung und kommunalem Hauptverwaltungsbeamten sind nach anderen Prinzipien gestaltet als das staatsrechtliche Verhältnis zwischen Regierung und Parlament, auf das mit dem Institut der Prozeßstandschaft in erster Linie eingewirkt wird.

Anders als im verfassungsrechtlichen Organstreitverfahren, in dem das Verfassungsgericht auf eine Feststellungsentscheidung beschränkt ist, besteht für die Durchführung des verwaltungsrechtlichen Organstreits a priori keine Festlegung auf bestimmte Klageformen. Das Ausweichen auf die Annahme einer Klageart sui generis erweist sich als überflüssig, weil mit den von der VwGO zur Verfügung gestellten Klagearten ein angemessener Rechtsschutz auch in Organstreitigkeiten gewährleistet werden kann. Entgegen der in der Rechtsprechung einmütig und in der Literatur ganz überwiegend vertretenen Auffassung ist insbesondere der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage auch im verwaltungsrechtlichen Organstreitverfahren ein breiter Anwendungsbereich eröffnet. Ihre Anwendung scheitert nicht an dem fehlenden Regelungscharakter innerorganisatorischer Maßnahmen. Vielmehr zeigt die systematische Untersuchung der Organrechtsverhältnisse, daß es nicht nur in mitgliedschaftlichen Rechtsverhältnissen, sondern auch im Interorgan- und im Mehrebenenverhältnis eine Reihe von Organakten gibt, denen der einseitig regelnde Charakter nicht abgesprochen werden kann. Ebensowenig vermag der Hinweis auf die fehlende Außenwirkung innerorganisatorischer Maßnahmen die schematische Ausgrenzung innerorganisatorischer Maßnahmen aus dem Kreis der anfechtbaren Maßnahmen zu begründen. Es ist vielmehr ein wesentliches Ergebnis der Überlegungen zu der Einordnung der Organrechte in das System der organisationsrechtlichen Grundbegriffe, daß von "Innen" und "Außen" immer nur im Hinblick auf bestimmte Rechtsrelationen, genauer: im Hinblick auf das Maß an Autonomie und Selbständigkeit, das einem Rechtssubjekt in seinem Verhältnis zu einem anderen Rechtssubjekt jeweils normativ eingeräumt ist, gesprochen werden kann. Rechtlich geschützte Autonomie, wenngleich von anderer als grundrechtlicher Qualität, ist aber auch im Bereich der staatlichen Organisation als Folge der gesetzgeberischen Entscheidung für demokratisch legitimierte und dezentral organisierte Formen öffentlicher Aufgabenerfüllung denkbar. Die Bestimmungen, die einzelnen Organisationen, Organen und Organmitgliedern eine partielle Selbständigkeit einräumen, bringen sie insoweit in ein "Außenverhältnis" nicht nur zu anderen verselbständigten Verwaltungseinheiten und der staatlichen Verwaltung, sondern auch zu den übrigen teilselbständigen Kompetenzträgern der Organisation bzw. zu dem Gesamtorgan. Es ist kein überzeugender Grund ersichtlich, warum dieser materiellrechtliche Differenzierungsprozeß, dessen verwaltungsprozessuale Relevanz mit der Öffnung des Verwaltungsrechtswegs für Organstreitigkeiten prinzipiell anerkannt ist, sich über eine differenzierte Anwendung des Außenwirkungskriteriums nicht auch bei der Bestimmung der Klageart zur Geltung bringen sollte. Die Vorschriften über die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage sind freilich in innerorganisatorischen Streitigkeiten nur entsprechend anwendbar. Es wäre systematisch wenig überzeugend, den Beteiligten des Organstreits den Zugang zu den Verwaltungsgerichten nur durch eine entsprechende Anwendung der gesetzlichen Regeln über die Beteiligungsfähigkeit zu eröffnen, dann jedoch eine unmittelbare Anwendung der ursprünglich für die Streitigkeiten zwischen ganz anderen Beteiligten geschaffenen Klagearten in Betracht zu ziehen.

Die Frage nach einer Reform des Rechts der Organstreitigkeiten ist im Lichte der Ergebnisse der Untersuchung differenziert zu beurteilen. Die im Grundgesetz bzw. in den Landesverfassungen und den einschlägigen Verfassungsprozeßgesetzen verankerten Regelungen über den verfassungsrechtlichen Organstreit haben der Rechtsprechung in den letzten Jahrzehnten einen stabilen Rahmen geboten, um die sich bei der Handhabung der staatlichen Kompetenzordnung auftretenden rechtlichen Konflikte im großen und ganzen angemessen zu bewältigen. Korrekturen sind daher lediglich in Randbereichen geboten, so hinsichtlich der Klarstellung des streitentscheidenden Charakters verfassungsgerichtlicher Entscheidungen in Organstreitigkeiten. Für den Bereich des Verwaltungsprozeßrechts erhebt sich demgegenüber die Frage, ob eine eigene gesetzliche Regelung der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit für die Entscheidung von Organstreitigkeiten geschaffen werden soll. Es widerspricht der kodifikatorischen Tradition der deutschen Rechtsordnung, ein Institut von einer solchen quantitativen und qualitativen Bedeutung wie die verwaltungsrechtlichen Organstreitigkeiten auf Dauer allein der prätorischen Leistungskraft der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu überlassen. Zumindest eine ,Nachführung" der Verwaltungsprozeßordnung auf den bereits erreichten Entwicklungsstand der Rechtsprechung erscheint daher unerläßlich.