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Tätigkeitsbericht für das Jahr 2002

IX. Aktivitäten im Wissenstransfer

A. Sudan Peace Project - Vom Bürgerkriegsland zum Verfassungsstaat

Das Institut hat im Berichtszeitraum mit der Durchführung des unter der Leitung von Prof. Wolfrum stehenden>Sudan Peace Project begonnen. Ziel des Projektes ist die beratende rechtliche Unterstützung beider Bürgerkriegsparteien, der Regierung in Khartoum und der südsudanesischen Befreiungsorganisation>Sudanese People Liberation Movement (SPLM) auf ihrem Weg zu einem Friedensabkommen und zu einem föderalen oder konföderalen Staat oder - nach einer gewissen Übergangszeit und einem Referendum für Selbstbestimmung - zu zwei unabhängigen staatlichen Einheiten.

Ausgerichtet ist das Projekt an dem von der>Inter-Governmental Authority on Development (IGAD) initiierten Prozeß, der seit mehreren Jahren versucht, eine für beide Seiten tragbare Lösung des Konfliktes zu finden. IGAD, dessen Vorläufer Anfang der 80er Jahre zur Bekämpfung von Dürren und Hungersnöten von sechs ostafrikanischen Staaten (Äthiopien, Djibouti, Kenia, Somalia, Sudan Uganda; ab 1993 zusätzlich Eritrea) ins Leben gerufen wurde und dem die Aufgabe übertragen wurde, Frieden im Sudan zu vermitteln, bemühte sich seit 1994 vergeblich um einen substantiellen Fortschritt in diesem seit über vierzig Jahren andauernden Konflikt innerhalb des Sudans. Die Gründe für das fortwährende Scheitern waren vielfältig, lagen unter anderem aber wohl auch an dem Fehlen notwendiger verfassungsrechtlicher Expertise, die rechtlich gangbare Wege für politisch denkbare Kompromisse aufzeigte und vertiefte.

Dieses Defizit erkennend, wurde im Rahmen eines von UNDP mit Hilfe der Europäischen Kommission organisierten Symposiums, das Prof. Wolfrum leitete, von beiden Streitparteien der Vorschlag für einen verfassungsrechtlichen Dialog an Prof. Wolfrum und das Institut herangetragen. In Zusammenarbeit mit Dr. Jaeger, der von 1994-1998 Leiter des UNDP in Khartoum war und den IGAD-Friedensprozeß in dieser Funktion begleitete und unterstützte, arbeitete Prof. Wolfrum ein sich über den Zeitraum von 18 Monaten erstreckendes Projekt aus, das in bisher nicht gekannter Intensität den IGAD-Prozeß unterstützen sollte. Die EU erklärte sich bereit, 80% der Projektkosten iHv 689.000 EURO zu übernehmen, 20% steuerte das Auswärtige Amt bei, so daß nach über einjähriger Anlaufzeit mit dem Projekt im März begonnen werden konnte. Aufgrund einer nicht vorhersehbaren Dynamisierung des IGAD-Prozesses änderte sich die Ausrichtung des Projektes mehrfach, ohne dabei von seinem Grundkonzept abzuweichen.

Im April reisten Prof. Wolfrum, sein Assistent Markus Böckenförde, und Dr. Jaeger in den Sudan und nach Nairobi, um das Projekt in seinen Einzelheiten mit beiden Parteien zu besprechen. Zusätzlich wurden Mitglieder der Zivilgesellschaft von dem Vorhaben in Kenntnis gesetzt. Insbesondere die Regierung wünschte sich als Ergebnis des Projektes mehr als verfassungsrechtliches Rüstzeug. Sie verlangte verbindliche Ergebnisse, was ein entsprechendes Mandat beider Seiten voraussetzte. Auch die Vertreter der SPLM waren hierzu bereit. Die Folge war eine Modifizierung des Projektes, das nun über seinen verfassungsrechtlichen Bezug hinaus Forum zur Aushandlung eines Teils des Friedensvertrages werden sollte. Vereinbart wurde ein Treffen im August 2002 in Heidelberg. Geplant war, daß beide Seiten je vier Rechtsexperten für drei Wochen nach Heidelberg senden sollten, die unter Beobachtung eines IGAD-Mitgliedes und unter Leitung von Rechtsexperten aus mehreren Staaten (Ghana, Großbritannien, Indien, Jordanien, Schweiz, Tansania, USA) dieses Ziel in Angriff nehmen sollten. Nach drei Verhandlungswochen sollten die politischen Entscheidungsträger von beiden Seiten für eine weitere Woche anreisen und den ausgearbeiteten Ergebnissen zustimmen.

In Vorbereitung auf diese Aufgabe arrangierte Dr. Jaeger mit Unterstützung der Friedrich-Ebert-Stiftung in Khartoum und der Konrad-Adenauer-Stiftung in Nairobi acht eintägige>workshops, vier in Khartoum und vier im Südsudan, davon jeweils zwei in Rumbek und zwei in Yei. Diese>workshops richteten sich an hochrangige Mitglieder der Regierung, der SPLM und der Zivilgesellschaft und sollten der Vorbereitung der Heidelberger Verhandlungen zur Ausarbeitung eines Friedensvertrages dienen. Sie wurden von Prof. Wolfrum sowie von Herrn Böckenförde durchgeführt. In dem Wissen um die begrenzte demokratische Legitimation auf beiden Seiten und die stark eingeschränkte Möglichkeit der Zivilgesellschaft, aktiv einzuwirken, sollte ein Eindruck davon gewonnen werden, welche Erwartungen in der Bevölkerung an ein zukünftiges gemeinsames Miteinander gerichtet sind.

Zeitgleich zu den Vorbereitungen der>workshops und deren Durchführung gewann der IGAD-Prozeß an Dynamik. Dem zunehmenden internationalen Druck Rechnung tragend, wurden die ersten ernsthaften Friedensverhandlungen geplant, von Mitte Juni bis 20. Juli in Machakos (Kenia) durchgeführt und mit einem Teilerfolg abgeschlossen. Erste Einigungen konnten in den Bereichen "allgemeine Grundsätze", "Staat und Religion", "Übergangszeit (von sechs Jahren) und Referendum für Selbstbestimmung auf Seite des Südsudans" sowie bezüglich "allgemeiner Regierungsstrukturen" getroffen werden. Diese Wendung verlangte abermals eine Anpassung des Projektes, das sich grundsätzlich als eine technisch-wissenschaftliche Unterstützung des IGAD-Prozesses und nicht als konkurrierendes Projekt versteht. Seine Aufgabe sollte nun sein, die Ergebnisse des Friedensvertrages von Machakos in eine verfassungsrechtliche Form zu gießen. Der geplante Ablauf des>Heidelberg Dialogue sollte hingegen nicht verändert werden.

Die Entscheidung beider Bürgerkriegsparteien, die Friedensverhandlungen nach nur kurzer Unterbrechnung wieder aufzunehmen und so in den für den>Heidelberg Dialogue vorgesehenen Zeitraum zu legen, verlangte dessen abermalige Verschiebung auf November.

Am 16. November wurden die Friedensgespräche von Machakos ohne abschließendes Ergebnis auf den 6. Januar verschoben. Am 18. November begann der>Heidelberg Dialogue, der bis zum 1. Dezember andauerte. Die Regierungsdelegation setzte sich unter Leitung von Ali Ahmed Hamid, Staatssekretär der Friedenskommission, zusammen aus Botschafter Hassan A. Omer, dem stellvertretenden Vorsitzenden des sudanesischen Anwaltsvereins, Abu Baker Al Gaali und dem ehemaligen Präsidenten des Supreme Courts Al Sheikh Al Zaki. Die Delegation der SPLM bestand aus Dr. William Bior, Leiter des Bereiches Justiz und Verfassungsentwicklung, und Dr. Richard K. Mulla unter der Leitung von Mr. Michael Makuei Lueth, dem>Commissioner für Rechts- und Verfassungsfragen (ein viertes Mitglied der SPLM Delegation war benannt, konnte jedoch aus Gesundheitsgründen nicht teilnehmen). Das Team der Rechtsexperten um Prof. Dr. R. Wolfrum setzte sich aus Prof. T. Mensah (Ghana), Prof. Dr. F. Morisson (USA), Senator Dr. Majali (Jordanien), D. Rémy Granger (Frankreich), A. Aust (Großbritannien), Prof. Dr. R. Kahn (Indien) und Botschafter J. Bucher (Schweiz) zusammen, die über jeweils unterschiedlich lange Zeiträume beratend zur Seite standen.

Obgleich ein umfassender Friedensvertrag nicht vorlag, gelang es den beiden Seiten in Heidelberg dem an sie gesetzten Anspruch gerecht zu werden und einen Verfassungsentwurf zu erarbeiten, der seinerseits die im Januar 2003 wiederaufzunehmenden Friedensgespräche in Machakos positiv beeinflussen soll. Umfassend bearbeitet wurden die Bereiche: Allgemeine Grundlagen; Staat und Religion; Grund- und Menschenrechte; vertikale Gewaltenteilung; Organe auf nationaler Ebene; Südsudan; Landesregierungen und Gemeinden; nationale Gerichtsbarkeit; Finanzen und Finanzausgleich; Selbstbestimmung und Referendum; Annahmeverfahren und Änderung der Verfassung. Auf diesen Ge

bieten konnte ein zu großen Teilen konsolidierter Text ausgearbeitet werden; nur wenige, wenn auch mitunter zentrale, Streitfragen blieben offen.

Die rechtlichen Herausforderungen, die dabei zu bewältigen waren, sind Abbild der Diversität des Landes und der bitteren Erfahrungen eines jahrzehntelangen Konfliktes zwischen dem afrikanisch geprägten und christlich bzw. animistisch ausgerichteten Süden des Landes und dem arabisch-islamisch ausgeformten Norden. So war es beispielsweise ein großes Anliegen der SPLM, die Anwendung des islamischen Sharia-Rechts nicht nur für die Gebiete des Südens auszuschließen, sondern auch Nichtmuslime, die im Norden leben, von diesem auszunehmen. Dieses Problem kristallisierte sich unter anderem bei der Frage heraus, inwieweit eine im Norden gelegene zukünftige Hauptstadt (z.B. Khartoum) "sharia-freie" Zone zu sein habe und wie ein Finanz- und Bankensystem geschaffen werden kann, daß den islamischen Besonderheiten ausreichend Rechnung trägt.

Zusätzliche Schwierigkeiten bereiteten die interpretationsoffenen Formulierungen des Friedensprotokolls von Machakos. Da mehrere Stellen im Sinne einer>constructive ambiguity ausgestaltet waren, erlaubten sie beiden Seiten, ihre Strukturvorstellungen über ein zukünftiges Verfassungsgerüst in dem Protokolltext wiederzufinden. Den Regierungsvertretern lag daran, die bisherigen Verfassungsstrukturen soweit wie möglich beizubehalten und die bestehende Verfassung allenfalls in jenen Bereichen anzupassen, in denen es vom Friedensprotokoll gefordert war. Dies widersprach den Vorstellungen der SPLM, die im Sinne eines Neuanfangs einen völlig neuen Rahmen schaffen wollte.

Der im Friedensprotokoll zum Ausdruck kommende Wunsch der Regierungsseite, die Gebiete außerhalb des Südsudans nicht als eigenständige Einheit mit eigener Verfassung zu gestalten, führte zu einer Teilidentität der Staatsorgane auf nationaler Ebene, die auch die Verantwortung für die Staaten außerhalb des Südens wahrnehmen. Diese aus politischen Gründen erwünschte Schieflage in einen in sich kohärenten Verfassungsentwurf eingebettet zu haben, war sicher das herausragende Ergebnis des>Heidelberg Dialogue.

Für das kommende Jahr ist geplant, bei erfolgreichem Abschluß des gesamten Friedensvertrages, einen weiteren>Heidelberg Dialogue abzuhalten, in dessen Rahmen dann ein Verfassungsentwurf geschaffen werden soll, der einem zukünftigen Verfassungkonvent als Vorlage dienen soll. Auch für andere Aufgaben (beispielsweise der Beratung der SPLM bezüglich der Ausarbeitung einer Verfassung für den von ihr verwalteten Teil des Landes) steht das Projekt weiterhin zur Verfügung. Die Europäische Union, die als Hauptgeldgeber an den letzten beiden Tagen des>Heidelberg Dialogue durch Herrn J. Duarte de Cabalhero vertreten war, signalisierte ein starkes Interesse an einem weiteren Engagement des Instituts bei der Aufgabe, dem Sudan auf dem Weg von einem Bürgerkriegsland zu einem Verfassungsstaat rechtlich beratend und ausbildend zur Seite zu stehen.