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Tätigkeitsbericht für das Jahr 2002

II. Forschungsvorhaben

B. Internationaler und europäischer Menschenrechtsschutz

2. Die Bedeutung von Art. 5 (f) Rassendiskriminierungskonvention im deutschen Recht. Diskriminierung durch Private beim Zugang zu Gaststätten (Dissertation)

In der in den Beiträgen zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht veröffentlichten Dissertation von Michaela Fries, die von Prof. Frowein betreut wurde, wird untersucht, ob und wie Artikel 5 (f) der Rassendiskriminierungskonvention (RDK) das deutsche Recht beeinflußt. Gleichzeitig wird damit der Frage nachgegangen, ob Deutschland seinen Anforderungen aus dieser Bestimmung nachkommt.

Im ersten Teil der Arbeit wird der Inhalt von Artikel 5 (f) RDK und die Anforderungen, die die Norm an die Mitgliedstaaten der Konvention stellt, aufgezeigt. Artikel 5 (f) RDK verbietet Rassendiskriminierung beim Zugang zu Gaststätten, Restaurants und anderen Dienstleistungsbetrieben und verlangt von den Mitgliedstaaten, in diesem Bereich Gleichheit durch und vor dem Gesetz herzustellen. Die Arbeit geht zunächst auf den Begriff der Rassendiskriminierung ein und zeigt auf, daß der Begriff der Rasse unter der Konvention weit definiert ist und jede Unterscheidung aufgrund von kulturell, ethnisch, traditionell oder historisch bedingten Kriterien umfaßt, die dazu führen, daß ein Individuum als zu einer Rasse gehörend empfunden wird (soziologischer Rassebegriff). Auch der Diskriminierungsbegriff ist weit gefaßt und beinhaltet vorsätzliche, unmittelbare und mittelbare rassisch motivierte Ungleichbehandlungen. Die Arbeit zeigt auf, daß bei vorsätzlicher und unmittelbarer Diskriminierung eine Rechtfertigung grundsätzlich ausgeschlossen ist, jedoch beim Anknüpfen an neutrale Kriterien, die faktisch zu einer Unter- oder Überrepräsentierung einer rassischen Gruppe führen, eine Rechtfertigung zum Erreichen eines verhältnismäßigen Ziels denkbar bleibt; bei der Abwägung müssen jedoch die Folgen der auf neutralen Kriterien beruhenden Maßnahmen für die Rassenintegration beachtet werden.

Bei der Untersuchung der durch die Konvention geforderten Maßnahmen ergibt sich, daß - wenngleich Diskriminierungen durch Private von der Konvention erfaßt sind - Adressaten des Artikels 5 (f) RDK ausschließlich die Staaten sind. Nach Artikel 5 (f) RDK in Verbindung mit Artikel 2 RDK haben sich die Staaten nicht nur selbst jeder rassisch motivierten Zugangsverweigerung zu enthalten und ihre Praxis und Gesetze in diesem Bereich zu überprüfen. Ihnen ist auch verwehrt, von Privaten verursachte rassisch motivierte Zugangsverweigerungen in irgendeiner Form zu unterstützen. Vor allem aber haben sie Rassendiskriminierung durch Privatpersonen im Bereich des Artikels 5 (f) RDK zu verbieten. Die Arbeit zeigt auf, daß dieses Verbot zwar durch ein spezielles Antidiskriminierungsgesetz erfolgen kann, ein solches Gesetz jedoch von der Konvention nicht zwingend gefordert wird. Aus den Artikeln 5 (f) RDK, 2 Absatz 1 (d) und 6 RDK ergibt sich als Maßgabe an die Ausgestaltung eines solches Verbots privater Diskriminierung, daß eine wirksame Prävention vor entsprechendem Verhalten, effektiver Rechtsschutz sowie eine Entschädigung für den erlittenen Schaden gewährleistet sind.

Der zweite Teil der Arbeit beschäftigt sich mit der Einwirkung der Norm auf das deutsche Recht und ihre Umsetzung. Artikel 5 (f) RDK ist mittels des Zustimmungsgesetzes Teil des deutschen "Recht und Gesetz" i. S. v. Artikel 20 Absatz 3 GG geworden und hat damit grundsätzlich den Rang eines einfachen Gesetzes. Als mittelbar anwendbare Norm ist ihr Gehalt bei der Auslegung von Generalklauseln wie § 138, § 823 Absatz 1 und 826 BGB sowie §§ 4, 15 GastG zu beachten. Die Arbeit zeigt auf, daß die Wertungen des Artikel 5 (f) RDK darüber hinaus bei der Auslegung der Artikel 3 Absatz 3 Satz 1 GG, 3 Absatz 1 und Artikel 2 Absatz 1 GG zu berücksichtigen sind. Vor allem über diese konventionsfreundliche Auslegung der Grundrechte kann die Beachtung von Artikel 5 (f) RDK durch die Fachgerichte bei der Auslegung der Generalklauseln vom Bundesverfassungsgericht überprüft werden.

Auf grundrechtlicher Ebene ist das Verbot der Rassendiskriminierung durch Privatpersonen im Gaststättenbereich durch Artikel 3 Absatz 3 Satz 1, Artikel 3 Absatz 1 und Artikel 2 Absatz 1 GG umgesetzt. Während der Rassebegriff des Artikels 3 Absatz 3 Satz 1 GG mit dem der Rassendiskriminierungskonvention bei einer Hinwendung zum soziologischen Verständnis identisch ist, gilt das deutsche Diskriminierungsverbot des Artikels 3 Absatz 3 Satz 1 GG als striktes Anknüpfungsverbot nur für vorsätzliche und unmittelbare Diskriminierungen durch rassisch motivierte Zugangsverweigerungen. Mittelbare Diskriminierungen werden durch den allgemeinen Gleichheitssatz erfaßt. Den Schutzpflichten aus Artikel 3 Absatz 3 Satz 1 GG ist der Gesetzgeber bisher nicht durch ein spezielles Antidiskriminierungsgesetz, sondern durch die oben genannten Generalklauseln nachgekommen. Die Umsetzung der Ausstrahlungswirkung der Grundrechte mittels dieser Bestimmungen obliegt damit maßgeblich den Rechtsanwendern. Im Privatrecht führt die Ausstrahlungswirkung dazu, daß diskriminierende Verträge nach § 138 BGB nichtig sind, für den erlittenen Schaden nach § 823 Absatz 1 und § 826 BGB Schadensersatz, auch für den immateriellen Schaden, zu leisten ist und aus § 826 BGB ein Kontrahierungszwang abgeleitet werden kann.

Anschließend führt die Untersuchung aus, daß das Gefahrenabwehrrecht präventive Maßnahmen gegen diskriminierende Zugangsverweigerungen wegen Gefahren für die öffentliche Sicherheit erlaubt. Diese wird durch die Verletzung des Artikels 5 (f) RDK selbst, durch die Erfüllung des objektiven Tatbestandes von §§ 130, 185 StGB bzw. § 118 OWiG und durch die angegriffenen Individualrechtsgüter des Diskriminierten berührt. Zudem kann dem Gastwirt nach einer Abmahnung die Gaststättenerlaubnis wegen Unzuverlässigkeit nach §§ 15, 4 GastG entzogen werden.

Im Ergebnis wird in der Untersuchung belegt, daß das deutsche Recht in der Lage ist, den nach Artikel 5 (f) RDK geforderten effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten. Wenngleich in der Praxis insbesondere die Ausländerbeauftragten intensive Aufklärungsarbeit und Toleranzvermittlung leisten, sind gerichtliche und administrative Maßnahmen in Deutschland bisher die Ausnahme geblieben; zudem hat sich - soweit ersichtlich - erst ein Gericht auf die Rassendiskriminierungskonvention bezogen. Diese ungenügende Praxis kann durch ein Antidiskriminierungsgesetz beseitigt werden. Ein solches wird jetzt zur Umsetzung der EU-Richtlinie vom 29. Juni 2000 zur Anwendung des Gleichbehandlungssatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft, nicht dagegen wegen Artikel 5 (f) RDK, vorbereitet. Denkbar und ausreichend wären jedoch auch eine verstärkte Information über die Rassendiskriminierungskonvention und ihre Bedeutung für das deutsche Recht, Schulungen der Rechtsanwender, etc. Ein Antidiskriminierungsgesetz ist damit insgesamt der sicherste, nicht aber der einzige Weg, Rassendiskriminierung beim Zugang zu Gaststätten effektiv zu bekämpfen.