Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 29.10.1987 (2 BvR 624/83 u.a.), BVerfGE 77, 170
Die Beschwerdeführer rügten, daß die Bundesregierung nichts unternommen habe, um die Lebensgefahr zu beseitigen, die von den durch amerikanische Streitkräfte im Inland gelagerten chemischen Waffen ausgehe. Das Bundesverfassungsgericht hielt diesen Beschwerdepunkt für zulässig, aber unbegründet, weil die Beschwerdeführer ihre Argumentationslast nicht erfüllt hätten. Die weitere Rüge, die gesetzlichen Grundlagen für die Lagerung der chemischen Waffen genügten nicht den Anforderungen des Art.2 Abs.2 S.1 GG (Schutzpflicht für Leben und körperliche Unversehrtheit), war zulässig, aber unbegründet (z.T. anders die abweichende Meinung des Richters Mahrenholz).
B.I. ... 2. ... b) ... aa) ... Der Umstand, daß die Beschwerdeführer wegen der Geheimhaltung der Belegenheit der im Bundesgebiet befindlichen chemischen Waffen möglicherweise nicht in der Lage sind nachzuweisen, daß innerhalb dieser Liegenschaften C-Waffen gelagert sind, ihre persönliche Betroffenheit durch das ... angegriffene hoheitliche Verhalten mithin möglicherweise nicht festgestellt werden könnte, darf ihnen nicht von vornherein jeglichen Zugang zu Gericht versperren. Es käme einer Verweigerung verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes gleich, würde man die Anträge ... mit der Begründung als unzulässig ansehen, es fehle an gesicherten Erkenntnissen darüber, ob die Beschwerdeführer im Gefahrenbereich eines C-Waffen-Lagers lebten und arbeiteten. In Fällen wie den vorliegenden muß es, um Rechtsschutz zu erlangen, genügen, wenn die Möglichkeit der individuellen Betroffenheit durch den zur Prüfung gestellten Hoheitsakt in hinreichender Weise dargetan wird...
Zwar fehlt es an der unmittelbaren Betroffenheit der Beschwerdeführer durch das angegriffene Verhalten der deutschen vollziehenden Gewalt. Die geltend gemachten Risiken für Gesundheit und Leben finden ihre unmittelbare Ursache in der Entscheidung der Vereinigten Staaten von Amerika, die Lagerung der ins Bundesgebiet verbrachten C-Waffen trotz etwaiger von diesen Waffen ausgehender Gefahren aufrechtzuerhalten; bei dieser Entscheidung handelt es sich um einen Akt nichtdeutscher öffentlicher Gewalt, der nicht der deutschen Gerichtsbarkeit und damit auch nicht der Gerichtsbarkeit des Bundesverfassungsgerichts unterliegt. Im Blick auf die Gewährleistung wirksamen Rechtsschutzes kann indes die lediglich mittelbare Betroffenheit durch ein damit zusammenhängendes Verhalten deutscher vollziehender Gewalt der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden nicht entgegenstehen ...
Die Beschwerdeführer haben jedoch nicht darzutun vermocht, daß sie durch das gerügte Unterlassen in ihren Grundrechten aus Art.2 Abs.2 Satz 1 GG verletzt sein können. Zwar wären die Rechtswirkungen des von den Beschwerdeführern als geboten erachteten Handelns der vollziehenden Gewalt im Rahmen des Art.53 Abs.4 ZA-NTS und Abs.5 bis 7 UP zu Art.53 ZA-NTS nicht auf die Ebene des Völkerrechts beschränkt. Die Möglichkeit einer Verletzung von Art.2 Abs.2 Satz 1 GG scheidet auch nicht deshalb aus, weil die von der Grundentscheidung für die Stationierung von C-Waffen unabhängige Verpflichtung der vollziehenden Gewalt, für die notwendigen Sicherheitsvorkehrungen bei der Lagerung der Waffen zu sorgen, Art.2 Abs.2 Satz 1 GG in seiner objektivrechtlichen Funktion als "wertentscheidende Grundsatznorm" betrifft. Daß Art.2 Abs.2 Satz 1 GG nicht lediglich ein subjektives Abwehrrecht verbürgt, sondern zugleich eine objektivrechtliche Wertentscheidung der Verfassung darstellt, die für alle Bereiche der Rechtsordnung gilt und verfassungsrechtliche Schutzpflichten begründet, ist in ständiger Rechtsprechung beider Senate des Bundesverfassungsgerichts anerkannt ... Werden diese Schutzpflichten verletzt, so liegt darin zugleich eine Verletzung des Grundrechts aus Art.2 Abs.2 Satz 1 GG, gegen die sich der Betroffene mit Hilfe der Verfassungsbeschwerde zur Wehr setzen kann. Dem Gesetzgeber wie der vollziehenden Gewalt kommt bei der Erfüllung dieser Schutzpflichten ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsbereich zu, der auch Raum läßt, etwa konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen. Diese weite Gestaltungsfreiheit kann von den Gerichten je nach Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden und der Bedeutung der auf dem Spiele stehenden Rechtsgüter nur in begrenztem Umfang überprüft werden ... Der mit einer solchen Schutzpflicht verbundene grundrechtliche Anspruch ist im Blick auf diese Gestaltungsfreiheit nur darauf gerichtet, daß die öffentliche Gewalt Vorkehrungen zum Schutze des Grundrechts trifft, die nicht gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind. Nur unter ganz besonderen Umständen kann sich diese Gestaltungsfreiheit in der Weise verengen, daß allein durch eine bestimmte Maßnahme der Schutzpflicht Genüge getan werden kann. Um den Anforderungen an die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde zu entsprechen, die auf eine Verletzung der sich aus dem Grundrecht des Art.2 Abs.2 Satz 1 GG ergebenden Schutzpflicht gestützt wird, muß der Beschwerdeführer schlüssig dartun, daß die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen hat oder daß offensichtlich die getroffenen Regelungen und Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das Schutzziel zu erreichen. Will der Beschwerdeführer geltend machen, daß die öffentliche Gewalt ihrer Schutzpflicht allein dadurch genügen kann, daß sie eine ganz bestimmte Maßnahme ergreift, muß er auch dies und die Art der zu ergreifenden Maßnahme schlüssig darlegen.
Diesem Erfordernis genügen die Verfassungsbeschwerden nicht ...
II. Die Anträge zu 2) sind zulässig.
1. a) Sie richten sich nach ihrem Wortlaut gegen ein Unterlassen des Bundestages. Die Beschwerdeführer scheinen hauptsächlich geltend machen zu wollen, es fehle an jeglicher gesetzlichen Grundlage für die von ihnen angegriffene Stationierung sowie für einen Einsatz und Transport von C-Waffen ... [Jedoch] heißt es in den abschließenden Stellungnahmen der Beschwerdeführer ..., daß das Grundgesetz (für die Lagerung, den Transport und einen Einsatz von C-Waffen) mehr als eine "stillschweigende Pauschalermächtigung" des Gesetzgebers verlange.
Dies erhellt, daß die Beschwerdeführer der Sache nach nicht eine völlige Untätigkeit des Gesetzgebers geltend machen, sondern rügen, die vorhandenen gesetzlichen Grundlagen genügten verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. In dieser Auslegung bestehen gegen die rechtliche Selbständigkeit der Anträge keine Bedenken.
Angriffsgegenstand ist hiernach zum einen die gemäß Art.59 Abs.2 Satz 1 GG ergangene Zustimmung des Gesetzgebers zu Art.1 Abs.1 AV und Art.53 Abs.1 Satz 1 ZA-NTS, soweit diese den Streitkräften der Vereinigten Staaten von Amerika eine Lagerung von C-Waffen in der näheren Umgebung der Wohn- und Arbeitsstätten der Beschwerdeführer ermöglichen. Des weiteren ist Angriffsgegenstand die Zustimmung des Gesetzgebers zu Art.1 Abs.1 AV, soweit er mit der in ihr enthaltenen Billigung der Lagerung amerikanischer C-Waffen den Vereinigten Staaten von Amerika zugleich die Befugnis für einen etwaigen Einsatz dieser Waffen zugesteht. Schließlich ist Angriffsgegenstand die gesetzgeberische Billigung von Art.1 Abs.1 AV i.V.m. Art.57 Abs.1 ZA-NTS, soweit hierdurch den amerikanischen Streitkräften das Recht zur Beförderung der in Rede stehenden Waffen zu Lande, auf Binnengewässern oder auf dem Luftwege innerhalb der Bundesrepublik Deutschland eingeräumt wird ...
2. Für das vorliegende Verfahren ist davon auszugehen, daß die Beschwerdeführer in der näheren Umgebung von Liegenschaften, die den amerikanischen Streitkräften zur ausschließlichen Benutzung zur Verfügung stehen und innerhalb derer C-Waffen gelagert werden, wohnen und arbeiten, mithin von der Zustimmung des Gesetzgebers zu Art.1 Abs.1 AV und Art.53 Abs.1 Satz 1 ZA-NTS persönlich und gegenwärtig betroffen sind. Allerdings fehlt es an der unmittelbaren Betroffenheit der Beschwerdeführer durch die angegriffenen Normen, da die in Rede stehende Lagerung außer auf der Zustimmung des Gesetzgebers zu Art.1 Abs.1 AV und Art.53 Abs.1 Satz 1 ZA-NTS auf einer entsprechenden Entscheidung der amerikanischen Streitkräfte in Vollzug von Art.53 Abs.1 Satz 1 ZA-NTS beruht. Da dieser Vollzugsakt jedoch der Geheimhaltung unterliegt und als Akt nichtdeutscher Hoheitsgewalt nicht mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden kann, macht der Mangel der unmittelbaren Betroffenheit durch die angegriffenen Normen eine Sachentscheidung nicht unzulässig (BVerfGE 6, 290 [295]; 30, 1 [16 f.]).
3. a) Soweit sich die Beschwerdeführer mit diesen Anträgen gegen die Lagerung und den Transport von C-Waffen wenden, erscheint eine Verletzung von Art.2 Abs.2 Satz 1 GG nicht ausgeschlossen. Die Beschwerdeführer können sich in diesem Zusammenhang auf Art.2 Abs.2 Satz 1 GG in seiner Funktion als grundrechtsschützendes Abwehrrecht berufen. Die Anwesenheit fremder Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland und ihre Betätigung auf deutschem Boden bedarf nach geltendem Verfassungsrecht grundsätzlich des Einverständnisses der zuständigen deutschen Organe. Nach dem Vortrag der Beschwerdeführer erscheint es möglich, daß die geltend gemachte Grundrechtsgefährdung - unabhängig von Art und Ausmaß der getroffenen Schutzvorkehrungen - die Schwelle verfassungsrechtlich unerheblicher Grundrechtsbeeinträchtigungen überschreitet und als unzulässiger Eingriff in Art.2 Abs.2 Satz 1 GG, mithin als Verletzung des Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit, anzusehen ist. Dies muß zumal im Hinblick darauf gelten, daß das Bundesverfassungsgericht bisher nicht abschließend darüber entschieden hat, unter welchen Voraussetzungen eine verfassungsrechtlich erhebliche Grundrechtsgefährdung einer Grundrechtsverletzung gleichzuachten ist ...
b) Soweit die Anträge zu 2) gegen die Zustimmung des Gesetzgebers zu Art.1 Abs.1 AV und das in ihr enthaltene Einverständnis mit einem etwaigen Einsatz der C-Waffen gerichtet sind, scheidet dagegen die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung nach dem Vorbringen der Beschwerdeführer von vornherein aus.
Zwar können staatliche Maßnahmen zur Abwehr eines bewaffneten Angriffs von außen mit Gefahren für die eigene Zivilbevölkerung verbunden sein. Solche Gefahren und daraus gegebenenfalls entstehende Schäden zu vermeiden, überschreitet indes die staatlichen Möglichkeiten, wenn eine wirkungsvolle Landesverteidigung, die gerade dem Schutz der freiheitlichen - auch die Grundrechte verbürgenden - Ordnung dient, gewährleistet bleiben soll. Mit der Entscheidung für die militärische Landesverteidigung (Art.24 Abs.2, 87a, 115a ff. GG) hat das Grundgesetz zu erkennen gegeben, daß der Schutzbereich des Art.2 Abs.2 Satz 1 GG Rückwirkungen auf die Bevölkerung bei einem völkerrechtsgemäßen Einsatz von Waffen gegen den militärischen Gegner im Verteidigungsfall nicht umfaßt; daß ein Einzelner in der Nähe eines Waffendepots lebt oder arbeitet, stellt keinen besonderen Umstand dar, der ausnahmsweise eine andere Beurteilung geböte. Dies bedeutet indessen nicht, daß die öffentliche Gewalt nicht gehalten sein könnte, Vorkehrungen zum Schutze der Zivilbevölkerung zu treffen. ...
C. Die Anträge zu 2) sind unbegründet.
I. Die Zustimmung des Gesetzgebers zu Art.1 Abs.1 AV sowie Art.53 Abs.1 Satz 1 ZA-NTS und Art.57 Abs.1 ZA-NTS verstößt, soweit sie sich auf die Lagerung und den Transport von C-Waffen zu Lande, auf dem Luftwege oder auf - hier allein in Betracht zu ziehenden - Binnengewässern des Bundes bezieht, nicht gegen das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art.2 Abs.2 Satz 1 GG).
1. a) Die Bestimmung des Art.53 Abs.1 Satz 1 ZA-NTS, derzufolge die Stationierungsstreitkräfte die zur befriedigenden Erfüllung ihrer Verteidigungspflichten erforderlichen Maßnahmen treffen können, steht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Regelung des Art.53 Abs.1 Satz 2 ZA-NTS. Diese erklärt die Streitkräfte zum einen - in Abweichung von Art.II Satz 1 NTS und Art.IX Abs.3 Satz 3 NTS - für berechtigt, innerhalb der ihnen zur ausschließlichen Benutzung überlassenen Liegenschaften auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung die eigenen Vorschriften anzuwenden; zum anderen verpflichtet sie die Streitkräfte dazu, die Regeln des deutschen Rechts der öffentlichen Sicherheit und Ordnung einzuhalten, soweit diese höhere Anforderungen stellen. ... Die Bundesregierung oder das ansonsten zuständige Organ der vollziehenden Gewalt ist nach Maßgabe von Art.53 Abs.3 und 4 ZA-NTS und Abs.5 bis 7 UP zu Art.53 ZA-NTS befugt, für die Erfüllung dieser Verpflichtung durch die Streitkräfte Sorge zu tragen. ...
aa) Zu den Normen des deutschen Rechts der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinne des Art.53 Abs.1 Satz 2 ZA-NTS zählen die Bestimmungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes ... [und] ... die Bestimmung des §19 g Abs.1 WHG. ...
bb) Den - von §22 Abs.1 Satz 2 BImSchG nicht erfaßten - Gefahren für Leben und Gesundheit Einzelner aufgrund möglicher Explosionen bei der Lagerung von Munition tragen die Stationierungsstreitkräfte der Vereinigten Staaten von Amerika nach der Stellungnahme der Bundesregierung zu den Verfassungsbeschwerden im Rahmen des Art.53 Abs.1 Satz 2 ZA-NTS durch die Anwendung eigener Vorschriften über die Einhaltung von Schutzabständen Rechnung. Aus der Stellungnahme der Bundesregierung ergibt sich des weiteren, daß die Streitkräfte durch die Anwendung eigener Vorschriften im Sinne des Art.53 Abs.1 Satz 2 ZA-NTS für den Fall des Eintritts eines Schadens bei der Lagerung von C-Waffen durch Vorkehrungen zur Einwirkung auf die Schadensquellen Vorsorge getroffen haben. ...
cc) Angesichts dieses Regelungsgefüges kann nicht festgestellt werden, daß die Zustimmung des Gesetzgebers zur Lagerung chemischer Waffen Art.2 Abs.2 Satz 1 GG verletzt. ...
b) Entsprechendes gilt für die Zustimmung des Gesetzgebers zu Art.1 Abs.1 AV und Art.57 Abs.1 ZA-NTS, soweit diese einen möglichen Transport chemischer Waffen durch die Streitkräfte der Vereinigten Staaten von Amerika innerhalb der Bundesrepublik Deutschland zu Lande, auf dem Luftwege oder auf Binnengewässern des Bundes betrifft. ...
Abweichende Meinung des Richters Mahrenholz
Zum Teil vermag ich dem Beschluß des Senats nicht zuzustimmen.
Die Beschwerdeführer haben u.a. die Feststellung beantragt, die Bundesregierung habe dadurch gegen Art.2 Abs.2 GG verstoßen, daß sie es unterlassen hat, für ausreichende Sicherheitsvorkehrungen bei der Lagerung chemischer Waffen Sorge zu tragen. Mit diesem Antrag beanstanden die Beschwerdeführer als verfassungswidrig auch, daß auf deutscher Seite Maßnahmen zum Schutze vor Katastrophen fehlen. Dafür sei die Bundesregierung verantwortlich.
Insoweit halte ich den Antrag für zulässig, weil er durch das Vorbringen der Beschwerdeführer hinreichend substantiiert ist. Er ist nach meiner Auffassung auch begründet. ...
II. Verzichtet die Bundesregierung im Blick auf die Katastrophenschutzplanung der US-Streitkräfte auf jede eigene Initiative, die eine Vorsorge von deutscher Seite für den Ernstfall zum Gegenstand hat, genügt sie den ihr aufgegebenen Schutzpflichten aus Art.2 Abs.2 Satz 1 GG nicht.
