Bundesverfassungsgericht (3. Kammer des Zweiten Senats), Beschluß vom 5.6.1992 (2 BvR 1613/91 u.a.), EuGRZ 1992, 306 (ZaöRV 54 [1994], 476)
Die Bundesrepublik Deutschland hat am 14.11.1990 mit der Republik Polen einen Vertrag über die Bestätigung der zwischen ihnen bestehenden Grenze geschlossen (BGBl. 1991 II S.1329), der am 16.1.1992 in Kraft getreten ist (BGBl. 1992 II S.118). Gegen das nach Art.59 Abs.2 GG dazu ergangene deutsche Zustimmungsgesetz wurden zahlreiche Verfassungsbeschwerden erhoben, die das Bundesverfassungsgericht aber wegen Unzulässigkeit nicht zur Entscheidung angenommen hat.
I. Die Beschwerdeführer, deren Heimat in den ehemals deutschen Gebieten jenseits von Oder und Neiße liegt, wenden sich gegen das Zustimmungsgesetz zum deutsch-polnischen Grenzvertrag. Sie machen im wesentlichen geltend, dieses verletze sie angesichts des Vertragsinhalts in ihrem Eigentumsgrundrecht und anderen Grundrechten. Der Vertrag verstoße gegen zwingende Normen des Völkerrechts, die gemäß Art.25 GG Vorrang vor den Bundesgesetzen hätten.
II.1. Die Verfassungsbeschwerden sind ... jedenfalls deswegen unzulässig, weil die Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte durch das angegriffene Zustimmungsgesetz nicht haben darlegen können (§90 Abs.1 BVerfGG). Der Grenzvertrag enthält nichts, was unmittelbar nachteilige Wirkungen für den Schutzbereich der von den Beschwerdeführern als verletzt gerügten Grundrechte erzeugen könnte (vgl. BVerfGE 40, 141 [156] ...). ...
2.a) Der Grenzvertrag trifft selbst keinerlei Regelung in bezug auf das Eigentum von aus den ehemaligen deutschen Ostgebieten vertriebenen oder geflohenen Personen und ihren Erben. Die Beschwerdeführer werden daher durch ihn nicht in ihrem Grundrecht aus Art.14 GG betroffen. Der Vertrag bestätigt nur die jedenfalls faktisch seit langem zwischen Deutschland und Polen bestehende Grenze. Darin liegt eine völkerrechtliche Bestimmung der territorialen Zuordnung eines Gebietes zu einem Staat, nicht dagegen eine hoheitliche Verfügung über privates Eigentum.
Insbesondere ist mit der Grenzbestätigung keine Anerkennung früherer polnischer Enteignungsmaßnahmen seitens der Bundesrepublik Deutschland verbunden (vgl BVerfGE 40, 141 [166 ff.] ...). Die Bundesrepublik Deutschland erklärt in Art.3 des Vertrages lediglich, daß sie selbst als Völkerrechtssubjekt keine Gebietsansprüche gegen die Republik Polen hat. Darin ist kein - auch kein stillschweigender - Verzicht auf etwa bestehende Eigentumsrechte oder Ansprüche deutscher Privatpersonen eingeschlossen. Zu diesen auf einer ganz anderen Ebene liegenden Fragen enthält der Grenzvertrag keine Regelung und keine Stellungnahme, auch nicht etwa im Sinne einer Aufrechnung mit möglichen polnischen Reparationsforderungen ...
Auswirkungen auf eigentumsrechtliche Positionen der Beschwerdeführer ergeben sich schließlich nicht in der Weise, daß die Grenzregelung deutsche Gerichte und Behörden dazu zwänge, die vor Jahrzehnten vorgenommenen Enteignungen polnischer Behörden nunmehr nach deutschem internationalen Enteignungsrecht als wirksam anzusehen, während sie nach diesen Grundsätzen zuvor als unwirksam behandelt werden mußten. Das deutsche internationale Enteignungsrecht sieht in verfassungsrechtlich zulässiger Weise Enteignungen eines fremden Staates einschließlich der entschädigungslosen Konfiskationen grundsätzlich als wirksam an, soweit dieser Staat innerhalb der Grenzen seiner Macht geblieben ist. Nach dem Territorialitätsprinzip entfaltet eine Enteignung Wirkung innerhalb des Hoheitsgebiets des fremden Staates und erfaßt das Vermögen, das zum Zeitpunkt der Enteignung der Gebietshoheit des enteignenden Staates unterlag. Die Hinnahme fremder Enteignungen wird insoweit lediglich durch den Vorbehalt des ordre public eingeschränkt, der aber nur eingreift, wenn und soweit eine hinreichende Inlands- und Gegenwartsbeziehung besteht. Die Entschädigungslosigkeit der Enteignung oder ein ihr sonst nach inländischer Gerechtigkeitsvorstellung anhaftender Makel reicht danach, soweit die Enteignung Objekte im Territorium des enteignenden Staates betrifft, für sich allein nicht aus, um ihr die Wirksamkeit abzusprechen (... BVerfGE 84, 90 [123 f.] ...).
Ob die von polnischen Stellen 1945 oder später in den Oder-Neiße-Gebieten zu Lasten Deutscher vorgenommenen Enteignungen nach diesen Grundsätzen in der Bundesrepublik Deutschland vor dem Inkrafttreten des Grenzvertrags als wirksam hätten anerkannt werden müssen, kann hier auf sich beruhen. Wenn sie nicht anerkennungsfähig gewesen sein sollten, würde der Abschluß des Grenzvertrags jedenfalls keine Änderung dieser Beurteilung erzwingen. Im Vertrag wird nämlich nicht mit rückwirkender Kraft über die territoriale Souveränität oder Gebietshoheit in bezug auf die ehemaligen deutschen Ostgebiete verfügt. Die Grenzregelung ist gegenwarts- und zukunftsbezogen: In Art.1 bestätigen die Vertragsparteien die zwischen ihnen bestehende Grenze, um dem vereinten Deutschland für jetzt und für die Zukunft in Übereinstimmung mit den Vier Mächten endgültige Grenzen zu geben (vgl. den 4.Absatz der Präambel). Sie handeln dabei in dem Bestreben, ihre gegenseitigen Beziehungen zukunftsgewandt zu gestalten (1.Absatz der Präambel). Sie wollen 45 Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs endgültig in völkerrechtlich verbindlicher Form die Grenzfrage als Hindernis für die Gestaltung und Entwicklung friedlicher Beziehungen zwischeneinander bereinigen, um ein freundschaftliches Zusammenleben und eine dauerhafte Verständigung und Versöhnung zwischen Deutschen und Polen zu ermöglichen (5. und 6. Absatz der Präambel). Nach den Grundsätzen des intertemporalen Rechts hängt die Wirksamkeit von Enteignungsmaßnahmen im übrigen von der zum Enteignungszeitpunkt bestehenden Lage ab.
Die eigentumsrechtliche Position der Beschwerdeführer hat sich durch den Grenzvertrag nach alledem nicht verschlechtert. Ihnen ist all das geblieben, was sie zuvor hatten: ihrer Ansicht nach bestehende, von polnischer Seite aber nicht anerkannte und daher praktisch nicht durchsetzbare Rechtspositionen und die Hoffnung auf Rückgängigmachung oder zumindest Entschädigung für vor langer Zeit erlittene und ihrer Auffasssung nach zu Unrecht zugefügte Verluste. Es ist im vorliegenden Verfahren nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, die Vorgänge selbst rechtlich zu bewerten, die 1945 und später als Folge des Zweiten Weltkriegs dazu geführt haben, daß Deutsche - darunter die Beschwerdeführer und ihre Familien - durch Vertreibung oder Aussiedlung ihre Heimat und durch Konfiskationsmaßnahmen polnischer Behörden ihr Hab und Gut verloren haben (vgl. die Darstellung dieser Vorgänge in BVerfGE 40, 141 [157 ff.] ...). Maßnahmen, welche polnische Stellen in dieser Zeit gegen die Beschwerdeführer oder ihre Vorfahren ergriffen haben, können als Akte ausländischer öffentlicher Gewalt an den Grundrechten des Grundgesetzes nicht gemessen werden (vgl. BVerfGE 40, 141 [166] ...; 41, 126 [157 f.] ...; 43, 203 [209] ...).
b) Die Beschwerdeführer zu 6. und 7. haben eine Verletzung ihres Eigentumsgrundrechts darin sehen wollen, daß die Bundesrepublik Deutschland es unterlassen habe, ihre Ansprüche auf Rückübertragung oder Entschädigung vertraglich zu sichern oder zumindest innerstaatlich eine gesetzliche Entschädigungsregelung zu treffen. Auch diese Begründung genügt den Zulässigkeitsanforderungen des §90 Abs.1 BVerfGG nicht.
Der einzelne Staatsbürger hat grundsätzlich keinen mit der Verfassungsbeschwerde verfolgbaren Anspruch auf ein Handeln des Gesetzgebers ... Besondere Umstände, die einen verfassungsrechtlichen Gesetzgebungsauftrag begründen könnten ..., sind nicht ersichtlich ...
Nichts anderes gilt im Ergebnis, soweit die Beschwerdeführer der Sache nach geltend machen, die Bundesrepublik Deutschland hätte die von ihnen behaupteten Ansprüche gegenüber der Republik Polen vertraglich oder in sonstiger Weise sichern müssen. Zwar obliegt den Organen der Bundesrepublik Deutschland von Verfassungs wegen die Pflicht zum Schutz deutscher Staatsangehöriger und ihrer Interessen gegenüber fremden Staaten (BVerfGE 55, 349 [364 f.] ...). Die Anerkennung einer solchen verfassungsrechtlichen Schutzpflicht besagt aber noch nichts darüber, unter welchen Voraussetzungen ihre durch Unterlassung begangene Verletzung vom Einzelnen mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann.
Gegenstand der Verfassungsbeschwerden ist nicht die angebliche Verletzung der Schutzpflicht durch eine Dienststelle der Bundesrepublik Deutschland in einem konkreten Einzelfall im Ausland; vielmehr wenden sich die Beschwerdeführer gegen Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen mit einem allgemeinen politischen Regelungsinhalt. Im Hinblick auf derartige Verträge ist von vornherein zu berücksichtigen, daß im außenpolitischen Bereich der Bundesregierung wie allen anderen zu politischem Handeln berufenen Stellen allgemein ein breiter Raum politischen Ermessens zusteht und daß namentlich bei internationalen Vertragsverhandlungen der Kreis der möglichen Verhandlungsergebnisse sich auf das dem Verhandlungspartner gegenüber politisch Erreichbare verengt. Deshalb kann eine Verfassungsbeschwerde nicht als zulässig angesehen werden, die gegenüber einem solchen Vertrag die verfassungsgerichtliche Feststellung erstrebt, daß eine bestimmte sachliche Regelung zugunsten des Beschwerdeführers bei den Vertragsverhandlungen hätte erreicht werden müssen und daß im Abschluß des Vertrages ohne diese Regelung ein Verfassungsverstoß zu sehen sei, der die Unwirksamkeit des ganzen Vertrages zur Folge hätte. So weit kann die Abwehrfunktion der Verfassungsbeschwerde nicht gehen; die Interessen eines Einzelnen oder einer Gruppe würden dem politischen Gesamtinteresse des Staates, das die Bundesregierung zu wahren hat, in unangemessener Weise vorgeordnet, wenn die Verfassungsbeschwerde dazu benutzt werden könnte, statt effektive Beeinträchtigungen grundrechtlicher Positionen Einzelner zu beseitigen, erwünschte Verbesserungen dieser Positionen zu erzwingen (BVerfGE 40, 141 [177 f.] ...; 43, 203 [210 f.] ...).
3. Grenzvertrag und Zustimmungsgesetz greifen auch nicht unmittelbar in andere Grundrechte der Beschwerdeführer ein.
a) Das Recht der Beschwerdeführer auf Freizügigkeit wird nicht berührt. Dieses Recht garantiert nach Maßgabe des Art.11 Abs.1 GG die Freizügigkeit im Bundesgebiet ... Die ehemaligen deutschen Ostgebiete haben jedoch niemals zum Geltungsbereich des Grundgesetzes und damit auch nicht zum Bundesgebiet im Sinne des Art.11 Abs.1 GG gehört ...
b) Auch eine Verletzung des Art.2 Abs.1 GG kommt nicht in Betracht. Soweit die Beschwerdeführer gehindert sein sollten, in die Oder-Neiße-Gebiete einzureisen und sich dort niederzulassen, ist dies keine Folge des Grenzvertrages. Der Vertrag eröffnet im Zusammenhang mit dem gleichzeitig ratifizierten Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Polen über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit vom 17. Juni 1991 (BGBl.II S.1315) eher eine bessere Perspektive dafür, daß auch deutsche Bürger die Möglichkeit einer Niederlassung in Polen erhalten (vgl. Punkt 2 der gleichlautenden Briefe der beiden Außenminister zu diesem Vertrag).
c) Durch den Grenzvertrag werden die Vertriebenen und ihre Nachkommen nicht gegenüber anderen Deutschen in gleichheitwidriger Weise benachteiligt. ... Eine Verletzung des Art.3 Abs.1 GG ist ... nicht darin zu sehen, daß enteignete ostdeutsche Eigentümer im Gegensatz zu den in der ehemaligen DDR enteigneten von einer Entschädigung ausgeschlossen würden. Eine solche Bestimmung treffen Vertrag und Zustimmungsgesetz nicht.
Auch das Unterlassen des deutschen Gesetzgebers, im Zustimmungsgesetz oder einem eigenständigen Gesetz Entschädigungsregelungen zugunsten des genannten Personenkreises vorzusehen, ist unter dem Blickwinkel des allgemeinen Gleichheitssatzes nicht zu beanstanden. Daß der deutsche Gesetzgeber im Zusammenhang mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland und der Erstreckung des Grundgesetzes auf deren Territorium für dort zuvor geschehene Enteignungen Abwicklungsregelungen erließ, brauchte ihn auch aus Gleichbehandlungserwägungen nicht zu veranlassen, in bezug auf Enteignungen in den Oder-Neiße-Gebieten im Zusammenhang mit dem deutsch-polnischen Grenzvertrag vergleichbare Bestimmungen zu treffen. Dies gilt jedenfalls, solange die Bundesrepublik nicht an einer abschließenden Regelung von Vermögensfragen im Verhältnis zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Polen mitwirkt.
Der im Urteil ... BVerfGE 84, 90 ... angesprochene Sachverhalt von zwischen 1945 und 1949 in der Sowjetischen Besatzungszone vorgenommenen Enteignungen auf besatzungsrechtlicher bzw. besatzungshoheitlicher Grundlage, für die unter Hinweis auf Art.3 Abs.1 GG eine grundsätzliche Verpflichtung zur Schaffung einer Entschädigungsregelung anerkannt wurde (BVerfGE 84, 90 [128 ff.] ...), weist einen wesentlichen Unterschied zum vorliegenden Fall auf: Diese Enteignungen waren im Einigungsvertrag unter Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland ausdrücklich als unabänderlich festgeschrieben, alle anderen entschädigungslosen Enteignungen in der ehemaligen DDR dagegen einer Wiedergutmachung zugeführt worden. Im Gegensatz dazu enthält der deutsch-polnische Grenzvertrag keinerlei Bestimmung über einen irgendwie gearteten Ausgleich für Vermögensverluste, so daß sich das Gleichheitsproblem hier nicht stellt.
