Deutsche Rechtsprechung in völkerrechtlichen Fragen

14. Gegenstand des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichtes vom 23.12.1993 (BVerwG 1 B 61.93 = StAZ 1994, 288 ff.) war Art. 32 Satz 1 des Übereinkommens über die Rechtstellung der Staatenlosen (s.u.). Die Klägerin hielt die Frage für klärungsbedürftig, "wie das Einbürgerungsermessen auszuüben ist, wenn der seine Einbürgerung begehrende Ausländer aus einem Entwicklungsland stammt und zum Zwecke der Ausbildung in die Bundesrepublik Deutschland gekommen ist, und wenn er zugleich staatenlos ist". Sie war der Auffassung, die Besonderheit einer solchen Fragestellung liege darin, daß wegen der Staatenlosigkeit die Einbürgerung unter erleichterten Voraussetzungen angezeigt sei, während sie wegen der Ausbildung nur unter erschwerten Voraussetzungen in Betracht komme. Es bedürfe der Klärung, wie hier die Ermessensabwägung vorzunehmen sei. Das Gericht führte aus, nach der im Falle der Klägerin maßgebenden allgemeinen Ermächtigung des § 8 Abs. 1 RuStAG stehe die Einbürgerung bei Vorliegen der gesetzlichen Mindestvoraussetzung im grundsätzlich weiten Ermessen der Behörde. Bei der Ausübung des Ermessens habe die Behörde darauf abzustellen, ob die Einbürgerung im staatlichen Interesse liege. Bei Einbürgerungsanträgen Staatenloser sei aber zugleich Art. 32 Satz 1 des durch Zustimmungsgesetz vom 12.4.1976 in innerstaatliches Recht transformierten Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen vom 28.9.1954¹⁷ – StlÜbk – zu berücksichtigen. Danach erleichterten die Vertragsstaaten, soweit wie möglich, die Eingliederung und Einbürgerung Staatenloser. In Ausführung dieser Vertragsvorschrift seien keine nationalen gesetzlichen Bestimmungen darüber ergangen, inwiefern die Einbürgerung im einzelnen gegenüber den gesetzlichen Anforderungen und den allgemeinen praktizierten Ermessensgrundsätzen wegen der Staatenlosigkeit des Bewerbers begünstigt werden solle. Das zur Ausführung anderer völkerrechtlicher Verträge erlassene Gesetz zur Verminderung der Staatenlosigkeit vom 29.6.1977¹⁸ sei in diesem Falle nicht einschlägig. Zu der inhaltlich entsprechenden Vorschrift des Art. 34 Satz 1 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28.7.1951¹⁹ sei in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes geklärt, daß sie innerstaatlich nur im Sinne eines auf das Einbürgerungsermessen einwirkenden Wohlwollensgebot unmittelbar anwendbar sei. Wegen des gruppentypischen Schicksales des begünstigten Personenkreises werde ein staatliches Interesse an der Einbürgerung in dem Sinne anerkannt, daß diese – vorausgesetzt, eine Eingliederung in die bisherigen Lebensverhältnisse sei gewährleistet – im Rahmen sachgemäßer Ermessensausübung nur abgelehnt werden dürfe, wenn überwiegende staatliche Belange entgegenstünden. Diese Einengung des Ermessens habe ihren Grund darin, daß die Bundesrepublik Deutschland gegenüber den Flüchtlingen, die sie aufgenommen habe, eine gewisse Fürsorge übernehme, die eine angemessene Regelung der Staatsangehörigkeit einschließe. Es sei nicht zweifelhaft, daß die dargelegten Grundsätze auch für Art. 32 Satz 1 StlÜbk zu gelten hätten, denn diese Vorschrift habe im Rahmen des Übereinkommens für die Rechtsstellung der Staatenlosen dieselbe Aufgabe wie die erörterte Bestimmung im Rahmen des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge. Würde dem Staatenlosen der Aufenthalt für die Berufsausbildung, also zu einem vorübergehenden Zweck und damit in der Erwartung ermöglicht, daß er nach Abschluß der Ausbildung in sein Herkunftsland oder in ein anderes Entwicklungsland zurückkehre, so habe die Bundesrepublik Deutschland ihn regelmäßig nicht in dem oben dargelegten Sinne aufgenommen mit der Folge, daß ihr eine Fürsorgeaufgabe dahin zugewachsen wäre, aus Gründen der Schutzbedürftigkeit – dem Aufenthaltszweck zuwider – eine Eingliederung und schließlich eine Einbürgerung des Staatenlosen in Deutschland zu fördern.

15. In seinem Urteil vom 21.4.1993 (11 S 1437/92 = InfAuslR 1993, 379 ff.) entschied der VGH Baden-Württemberg über die Fragen eines Reiseausweises für Staatenlose, des Verzichts auf die rumänische Staatsangehörigkeit, die Anwendung des Staatenlosenübereinkommens und die Frage des rechtmäßigen Aufenthaltes. Der VGH erklärte die Klage für zulässig und begründet. Staatenloser im Sinne des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen vom 28.9.1954 (StlÜbK)²⁰ sei eine Person, die kein Staat aufgrund seines Rechtes als Staatsangehörigen ansehe. Die Person müsse de iure staatenlos sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.9.1988 – 1 C 20.88). Ob dieses der Fall sei, richte sich alleine nach der Rechtsordnung der in Frage kommenden Staaten, da jeder Staat grundsätzlich selbst bestimme, wer seine Staatsangehörigen seien, wodurch seine Staatsangehörigkeit erworben bzw. wodurch sie verloren gehe. Folglich sei eine Person auch dann staatenlos im Sinne von Art. 1 Abs. 1 StlÜbk, wenn das innerstaatliche Recht eine Entlassung aus der Staatsangehörigkeit zulasse, obwohl der Betroffene keine andere Staatsangehörigkeit besitze oder erwerbe. Eine solche auf eigenen Antrag erfolgte Entlassung aus der Staatsangehörigkeit sei aufgrund der weiten völkerrechtlichen Schranken bei der innerstaatlichen Regelung der Staatsangehörigkeit nicht generell völkerrechtswidrig. Ihre Vermeidung sei wohl eine rechtspolitische Forderung, bisher aber kein Gebot des allgemeinen Völkergewohnheitsrechtes, sondern nur Gegenstand spezieller und nur von wenigen Staaten eingegangener völkerrechtlicher Verpflichtungen, wie etwa in dem Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit vom 30.8.1961²¹ – StlVmÜB – , das die Bundesrepublik Deutschland mit Gesetz vom 29.6.1977²² ratifiziert habe. Die Anwendung des StlÜbk sei dementsprechend nicht deshalb ausgeschlossen, weil die Staatenlosigkeit des Klägers darauf beruhe, daß er auf die Staatsangehörigkeit seines Heimatstaates freiwillig verzichtet und der Heimatstaat diesen Verzicht rechtswirksam genehmigt habe. In der freiwilligen Begründung der Staatenlosigkeit durch Aufgabe der bisherigen Staatsangehörigkeit könne insbesondere keine Handlung gesehen werden, die im Sinne von Art. 1 Abs. 2 iii) c) StlÜbk den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufe. Denn diese in Art. 1 und 2 der Charta der Vereinten Nationen²³ beschriebenen "Ziele" und "Grundsätze" enthielten keine Aussage zur Vermeidung von Staatenlosigkeit. Über das Nichtvorliegen eines der Ausschlußtatbestände des Art. 1 Abs. 2 StlÜbk hinaus stehe die Anwendung des StlÜbk unter keinem weiteren (stillschweigenden) Vorbehalt, etwa des Inhalts, daß die Staatenlosigkeit ohne eigenes Zutun des Betroffenen bewirkt wurde bzw. unvermeidbar war oder daß deren Beseitigung für den Staatenlosen unzumutbar ist. Einer derart einschränkenden Auslegung sei das StlÜbk, welches die Rechtsstellung der Staatenlosen, jedoch nicht die Vermeidung oder Beseitigung ihrer Staatenlosigkeit zum Gegenstand habe, nicht zugänglich. Dies verbiete sich auch im Hinblick auf die Definition des Begriffes "Staatenloser" in Art. 1 Abs. 1 StlÜbk, die nicht nach den Entstehungsgründen der Staatenlosigkeit oder der Möglichkeit ihrer Beseitigung differenziere, sondern ausschließlich auf den staatsangehörigkeitsrechtlichen Status quo des Betroffenen abstelle. Soweit in der Präambel des StlÜbk das Bemühen hervorgehoben werde, den Staatenlosen die Ausübung der Menschenrechte und Grundfreiheiten in möglichst großem Umfange zu sichern, gelte dieser Vertragszweck für Personen, die "durch eigenes Zutun" bzw. vermeidbar staatenlos geworden seien oder die ihre Staatenlosigkeit zumutbar beseitigen könnten, grundsätzlich in gleichem Maße wie für andere staatenlose Personen. Der Kläger sei damit im Sinne des Art. 28 Satz 1 StlÜbk "Staatenloser", selbst wenn die Staatenlosigkeit auf einem nach dem rumänischen Staatsangehörigkeitsrecht zulässigen freiwilligen Verzicht auf die rumänische Staatsangehörigkeit beruhe. Der Wirksamkeit der Entlassung des Klägers aus der rumänischen Staatsangehörigkeit stehe auch nicht Art. 7 StlVmÜb entgegen, denn Rumänien sei diesem Übereinkommen weder beigetreten noch habe es dasselbe ratifiziert. Weiter führte das Gericht aus, daß der Kläger sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtes auch rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland aufhalte. Ein rechtmäßiger Aufenthalt im Hoheitsgebiet des Vertragsstaates im Sinne von Art. 28 Satz 1 StlÜbk beinhalte eine besondere Beziehung des Staatenlosen zu diesem Staat durch eine mit dessen Zustimmung begründete Aufenthaltsverfestigung. Es genüge nicht seine tatsächliche Anwesenheit, selbst wenn sie dem Vertragsstaat bekannt sei und von diesem hingenommen werde. Die Rechtmäßigkeit des Aufenthaltes ergebe sich mangels eigener Bestimmung im StlÜbk oder in anderen einschlägigen völkerrechtlichen Abkommen grundsätzlich aus den für die Aufenthaltsnahme geltenden Rechtsnormen des jeweiligen Vertragsstaates. Seit dem 1.1.1991 setze die Rechtmäßigkeit des Aufenthaltes die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung (§§ 3 Abs. 1, 5 AuslG n.F.) voraus²⁴. Hiernach sei die Anwesenheit des Klägers im Bundesgebiet rechtmäßig, denn er sei im Besitze einer gültigen Aufenthaltsgenehmigung in der Art einer Aufenthaltsbefugnis (§ 5 Nr. 4 AuslG n.F.). Diese Aufenthaltsbefugnis berechtige ihn, sich im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland aufzuhalten und gegebenenfalls in dieses, auch nach einer ihm grundsätzlich möglichen vorübergehenden Ausreise, wieder einzureisen. Was dabei unter "aufhalten" zu verstehen sei, ob und inwieweit insbesondere die Anwesenheit des Staatenlosen von Dauer zu sein habe oder zu seiner ständigen Niederlassung geführt haben müsse, sei indes streitig. Nach der Auffassung des Senats hält sich ein Staatenloser im Sinne von Art. 28 Satz 1 StlÜbk bereits dann rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland auf, wenn er nicht nur vorübergehend im Besitz einer Aufenthaltsgenehmigung nach § 5 AuslG n.F. im Bundesgebiet verweilt. Dabei lasse sich aus dem Vertragstext des StlÜbk entnehmen, daß nicht schon jede (rechtmäßige) Anwesenheit eines Staatenlosen im Bundesgebiet einen rechtmäßigen Aufenthalt darstelle, sondern eine "gewisse Aufenthaltsverfestigung" (siehe auch Urteil des BVerwG vom 16.10.1990) notwendig sei. Diese Voraussetzung liege bei dem Kläger vor. Vgl. zu der behandelten Thematik ebenfalls VGH, Baden-Württemberg, Urteil vom 31.3.1993 (11 S 2146/92 = VBIBW 1993, 482 ff.).

16. In einem Urteil vom 23.2.1993 (1 C 45.90 = StAZ Nr. 11 1993, 357 ff.) befaßte sich das BVerwG mit der Rechtstellung der Palästinenser im Hinblick auf das Übereinkommen über die Rechtstellung der Staatenlosen vom 28.9.1954 (StlÜb)²⁵. Die Klägerin, 1982 in Berlin geboren, ist Kind von Palästinensern aus dem Libanon, die 1981 in die Bundesrepublik Deutschland eingereist waren und hier für sich und ihre Kinder Asyl beantragt hatten. Nach rechtskräftigem Abschluß des Asylverfahrens hatte die Ausländerbehörde den Eltern der Klägerin im Mai 1985 eine befristete Duldung erteilt und diese bis zum Jahr 1991 regelmäßig verlängert. 1991 hatte die Klägerin eine auf zwei Jahre befristete Aufenthaltsbefugnis nach § 100 Abs. 2 Ausländergesetz 1990 erhalten. Bereits im Jahre 1987 hatten die Eltern der Klägerin deren Einbürgerung unter Berufung auf das Gesetz zur Verminderung der Staatenlosigkeit beantragt. Der Antrag wurde abgelehnt, der dagegen eingelegte Widerspruch zurückgewiesen. Mit der daraufhin erhobenen Verpflichtungsklage auf Einbürgerung war die Klägerin in zwei Instanzen erfolglos. Die Revision wurde von dem Bundesverwaltungsgericht sowohl für zulässig als auch für begründet erklärt. Der Senat hatte bisher offen gelassen, ob Palästinenser, soweit sie nicht eine andere Staatsangehörigkeit erworben haben, staatenlos im Sinne des Art. 1 Abs. 1 StlÜbk sind (vgl. dazu Urteile vom 16.10.1990 – BVerwG 1 C 51.88, BVerwG 1 C 18.90, sowie BVerwG 1 C 14.90, ferner P. Rädler, Deutsche Rechtsprechung in völkerrechtlichen Fragen 1992, ZaöRV 54 [1994], 496 ff., sowie oben [Nr. 10]). Das Gericht führte aus, daß sich aus dem systematischen Zusammenhang und der Entstehungsgeschichte des Staatenlosen-Übereinkommens entnehmen lasse, daß dieser Personenkreis staatenlos im Sinne des Art. 1 Abs. 1 StlÜbk sei, ohne daß es auf eine Klärung der politisch und rechtlich umstrittenen Frage ankomme, ob es eine palästinensische Staatsangehörigkeit gebe (vgl. dazu VGH Mannheim, NJW 1987, 3094; OVG Koblenz, DVBl. 1991, 545, OVG Berlin, InfAuslR 1990, 76 ff.). Das Staatenlosen-Übereinkommen enthalte eine Sonderregelung für den hier in Frage stehenden Personenkreis. Nach Art. 1 Abs. 2 Buchst.i StlÜbk finde das Staatenlosen-Übereinkommen keine Anwendung auf Personen, denen gegenwärtig ein Organ oder eine Organisation der Vereinten Nationen mit Ausnahme des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge Schutz oder Beistand gewähre, solange sie diesen Schutz oder Beistand genießen würden. Es handle sich dabei in erster Linie um die von der United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) im Nahen Osten betreuten palästinensischen Flüchtlinge (vgl. dazu BVerwGE 88, 254, 261). Eine Sonderregelung für die von der UNRWA betreuten palästinensischen Flüchtlinge im Staatenlosen-Übereinkommen setze aber voraus, daß diese Personen Staatenlose im Sinne des Art. 1 Abs. 1 StlÜbk seien. Beim Abschluß des Staatenlosen-Übereinkommens hätten sich die Vertragsparteien, wie sich aus Abs. 3 der Präambel des Übereinkommens ergebe, von der Erwägung leiten lassen, daß nur diejenigen Staatenlosen, die gleichzeitig Flüchtlinge seien, durch die drei Jahre zuvor vereinbarte Genfer Konvention erfaßt würden, und daß diese Konvention auf zahlreiche Staatenlose nicht anwendbar sei. Aus diesem Grunde hätten sie im Staatenlosen-Übereinkommen den Staatenlosen weitgehend die gleichen Vergünstigungen gewährt wie zuvor die Genfer Konvention den Flüchtlingen. Ebenso hätten sie in das Staatenlosen-Übereinkommen eine mit der Sonderregelung in Art. 1 D inhaltlich übereinstimmende Bestimmung aufgenommen, die vornehmlich die durch die UNRWA geschützten palästinensischen Flüchtlinge betreffe. Einer solchen Bestimmung hätte es nicht bedurft, wenn die Palästinenser nicht Staatenlose im Sinne des Art. 1 Abs. 1 StlÜb wären. Mit dieser Sonderregelung sei zugleich einer politischen Auseinandersetzung um das Bestehen oder Nichtbestehen einer palästinensischen Staatsangehörigkeit vorgebeugt worden, außerdem sei mit der übereinstimmenden Sonderregelung in der Genfer Konvention eine Kontroverse über die Flüchtlingseigenschaft der Palästinenser vermieden worden. Seien Palästinenser Staatenlose im Sinne des Art. 1 Abs. 1 StlÜb, so sei auch das Gesetz zur Verminderung der Staatenlosigkeit vom 29.6.1977 – AG-StlVmÜB²⁶ auf sie anwendbar. Zutreffend sei das Berufungsgericht von dieser Rechtsgrundlage für den von der Klägerin geltend gemachten Einbürgerungsanspruch ausgegangen. Der Einbürgerungsbewerber müsse nach Art. 2 Satz 1 AG-StlVmÜB seit seiner Geburt staatenlos und in Deutschland, an Bord eines deutschen Schiffes oder in einem deutschen Luftfahrzeug geboren sein. Er müsse den Antrag vor Vollendung des 21. Lebensjahres gestellt haben und dürfe nicht zu einer Freiheits- oder Jugendstrafe von fünf Jahren oder mehr verurteilt worden sein. Schließlich müsse er seit fünf Jahren regelmäßig seinen dauernden Aufenthalt im Geltungsbereich des Gesetzes haben. Das Gericht hat diese Voraussetzung im einzelnen weiter geprüft und jeweils bejaht. Vgl. ferner zu diesem Themenkomplex das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 28.9.1993 (BVerwG 1 C 1.93 = InfAuslR 1994, 35 ff.).

Deutsche Rechtsprechung in völkerrechtlichen Fragen 1993