5. Rechtsstellung der Flüchtlinge
58. Im Anschluß an sein Urteil vom 21.1.199258 befand das BVerwG, daß der Begriff des von politischer Verfolgung Bedrohten im Sinne des § 51 Abs. 1 AuslG ebenso wie Art. 33 GK staatliche Verfolgung voraussetze (Urteil vom 18.1.1994 - 9 C 48.92 - DVBl. 1994, 531 = NVwZ 1994, 497 = JZ 1995, 246 mit Anm. Hailbronner = InfAuslR 1994, 196). Art. 1 A Nr. 2 GK benenne mit der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe oder wegen politischer Überzeugung jene menschlichen Eigenschaften und Verhaltensweisen, die nach der geschichtlichen Erfahrung die häufigsten und entscheidenden Anknüpfungs- und Bezugspunkte für die staatliche Unterdrückung und Verfolgung Andersartiger und Andersdenkender bildeten. In der Auswahl gerade dieser genannten Merkmale kennzeichne die Konvention die Verfolgung als eine solche, die typischerweise vom Staat ausgehe. Jedenfalls deutsches Recht sei die GK mit diesem Bedeutungsgehalt des Merkmals "Flüchtling" geworden. Als innerstaatliches Recht bestimme sie, daß Flüchtling nur derjenige sei, der eine Verfolgung mit staatlichem Charakter fürchte, und daß infolgedessen gemäß Art. 33 Nr. 1 GK eine Abschiebung solcher Personen zu unterbleiben habe, die im Zielland eine Verfolgung mit staatlichem Charakter zu befürchten hätten.
Der Senat schloß sich damit nicht der Rechtsprechung in mehreren anderen Unterzeichnerstaaten der GK (z. B. die USA, das Vereinigte Königreich, Frankreich, Kanada und Australien) an, die bei der Auslegung des Begriffes Flüchtling in jüngster Zeit nicht mehr an dem Erfordernis der staatlichen Verantwortlichkeit für die Verfolgung festgehalten hatte. Die Auslegung eines völkerrechtlichen Vertrages durch die nationalen Gerichte einzelner Vertragsstaaten betreffe den Vertrag in seiner Eigenschaft als jeweiliges transformiertes nationales Recht. Eine durch die Rechtsprechung eines Unterzeichnerstaates bewirkte Rechtsfortbildung in bezug auf den in das nationale Recht dieses Staates transformierten Vertrag ergreife nicht auch den Vertrag als transformiertes nationales Recht eines anderen Vertragsstaates. Für die GK als innerstaatliches Recht habe der deutsche Gesetzgeber deutlich zu erkennen gegeben, daß er an dem Element der Staatlichkeit der befürchteten Verfolgung als Merkmal des Flüchtlingsbegriffs festhalte. Entgegenstehendes Völkergewohnheitsrecht bestehe nicht.
Weiterhin entschied das Bundesverwaltungsgericht, daß es an der Voraussetzung der staatlichen Verfolgung in Bürgerkriegsgebieten regelmäßig fehle, da dort nicht von einer effektiven Gebietsgewalt des Staates ausgegangen werden könne. Es verwarf daher aufgrund des in Sri Lanka tobenden Bürgerkriegs den Antrag eines srilankischen Staatsangehörigen tamilischer Volkszugehörigkeit auf Gewährung von Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG.
59. Das BVerwG bestätigte diese Rechtsprechung in dem bereits oben [3] erwähnten Urteil vom 22.3.1994, in dem es die politische Verfolgung aus Somalia geflüchteter somalischer Staatsangehöriger verneinte. Die Übereinstimmung zwischen dem Begriff des Flüchtlings im Sinne des Art. 1 A Nr. 2, Art. 33 GK und dem des von politischer Verfolgung Bedrohten im Sinne des § 51 Abs. 1 AuslG führe im Verwaltungsverfahren dazu, daß die Entscheidung über einen Asylantrag der Sache nach auch die Entscheidung über das Abschiebungsschutzbegehren nach Art. 33 GK enthalte. Wer abschiebungsschutzberechtigt nach § 51 Abs. 1 AuslG sei, sei es auch nach Art. 33 GK; wer die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG nicht erfülle, erfülle auch nicht diejenigen des Art. 33 GK und sei auch nicht Flüchtling im Sinne des Art. 1 A Nr. 2 GK.
60. Diese Urteile des BVerwG vermochten das VG Frankfurt nicht zu überzeugen. Es befand vielmehr, daß der Flüchtlingsbegriff des Art. 1 A Nr. 2 GK im Gegensatz zu Art. 16a Abs. 1 GG nicht verlange, daß eine politische Verfolgung im Sinne des Asylgrundrechts vorliege (nicht rechtskräftiges Urteil vom 28.3.1994 - 9 E 11871/93 - NVwZ-Beilage 3/1994, 22). Es gab der Klage eines Asylbewerbers aus Sri Lanka statt und verpflichtete das Bundesamt, den Kläger als Asylberechtigten anzuerkennen und festzustellen, daß die Voraussetzungen des § 51 AuslG erfüllt sind. Es begründete dies damit, daß es nach Art. 1 A Nr. 2 GK genüge, daß der Betroffene den Schutz seines Landes nicht in Anspruch nehmen könne oder wegen der Furcht vor Verfolgung nicht in Anspruch nehmen wolle. Damit werde letztlich auf die Abwesenheit einer Schutzmöglichkeit durch das Land abgestellt, ohne daß es auf die Ursache der Abwesenheit dieses Schutzes ankomme. Für den Flüchtling spiele es keine Rolle, ob die befürchtete Verfolgung wegen eines Konventionsmerkmals durch die Regierung, sonstige staatliche Stellen oder die von dem Land nicht mehr kontrollierten Gruppen erfolge. Es genüge, wenn der Staat nicht willens oder nicht in der Lage sei, den erforderlichen Schutz zu gewähren.
Das VG sah die Richtigkeit dieser Auslegung einerseits bestätigt durch die humanitäre Zielrichtung der GK, andererseits durch den offenbar bewußten Verzicht auf das Wort "Staat" in Art. 1 A Nr. 2 GK. Die Verwendung des Wortes "Land" führe dazu, daß Flüchtlinge auch die Staatsangehörigen eines Landes sein könnten, das zwar als völkerrechtliches Subjekt noch bestehe, aber zum Beispiel mangels staatlicher Strukturen handlungsunfähig geworden sei. Denn durch die Auflösung der staatlichen Strukturen eines Landes gehe dessen Völkerrechtsfähigkeit noch nicht unter, so daß seine Staatsangehörigen sich nach wie vor im internationalen Rechtsverkehr an dessen Eigenschaft festhalten lassen müssten, ohne jedoch den Schutz des Landes in Anspruch nehmen zu können. Das gleiche gelte für Bürgerkriegssituationen, bei denen fraglich sei, wer als Regierung noch angesehen werden könne, bzw. ob es überhaupt noch eine Regierung gebe. Der 9. Senat des BverwG [58, 59] habe sich mit diesem besonderen Wortlaut von Art. 1 A Nr. 2 GK nur unzureichend auseinandergesetzt.
61. Nach Art. 24 Nr. 1a GK sind die vertragschließenden Staaten verpflichtet, den Flüchtlingen, die sich rechtmäßig in ihrem Gebiet aufhalten, in bezug auf Lohn als Teil des Arbeitsentgelts dieselbe Behandlung zu gewähren wie ihren Staatsangehörigen. Der hessische VGH hatte als Berufungsinstanz zu klären, ob ein Verstoß gegen Art. 24 Nr. 1a GK vorliegt, wenn einem bulgarischen Asylberechtigten, der als Rechtsreferendar ohne Berufung in das Beamtenverhältnis in den juristischen Vorbereitungsdienst aufgenommen worden war, eine widerrufliche Unterhaltsbeihilfe in Höhe von lediglich 50 % der Anwärterbezüge eines Beamten im juristischen Vorbereitungsdienst bewilligt wird. Der hessische VGH lehnte einen Verstoß ab, da die dem Rechtsreferendar gezahlte Unterhaltsbeihilfe nach § 23 Abs. 4 JAG kein "Lohn oder sonstiger Teil des Arbeitsentgelts" im Sinne des Art. 24 Nr. 1 A GK sei. Der Vorbereitungsdienst diene der Ausbildung des Referendars, deshalb stellten die Unterhaltszuschüsse keine "amtsangemessene Alimentation" dar, die dazu diene, den vollen Lebensunterhalt zu bestreiten, sondern eine Hilfe zum Bestreiten des Lebensunterhalts während der Ausbildungszeit.
58 BVerwGE 89, 296, dazu Rädler (Anm. 1), 517 f.
