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1. Menschenrechtsverträge und internationale Konferenzen
57. Die Bundesregierung hat dem Ausschuß nach Art. 8 des internationalen Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (CERD) im Sommer 1996 ihren 13./14. Staatenbericht vorgelegt, der mit dem CERD-Ausschuß Anfang März 1997 erörtert wurde. Der Ausschuß hat positiv den Rückgang rassistisch motivierter Straftaten und der Zahl von Angehörigen extremistischer Organisationen, die fremdenfreundliche öffentliche Meinung, die Bemühungen im Strafrecht, die schulische Menschenrechtserziehung und die deutsche Beteiligung an internationalen Bemühungen gegen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit gewürdigt. Probleme hat er aus seiner Sicht unter anderem im Fehlen einer Anti-Diskriminierungsgesetzgebung und entsprechender öffentlicher Einrichtungen, in anhaltenden rassistischen und fremdenfeindlichen Aktivitäten, im Verhalten der Polizei gegenüber Fremden, in der Versagung von Opferentschädigung an illegal eingereiste Ausländer sowie im Fehlen von Informationen über Maßnahmen gegen "de-facto-Segregation" gesehen. Im übrigen kritisiert der Ausschuß das Fehlen besonderer Maßnahmen zugunsten von Volksgruppen, die nicht den Status von nationalen Minderheiten besitzen.110
58. Auf eine schriftliche parlamentarische Anfrage hin nahm die Bundesregierung dazu Stellung, wie sie die Forderung des VN-Ausschusses für die Beseitigung von Rassendiskriminierung nach einer Verbesserung der Ausbildung und strengeren Disziplinarmaßnahmen gegen Polizisten, die gegenüber Ausländern brutal vorgegangen waren, umzusetzen gedenke. Die Bundesregierung verweist zunächst auf einen von der Polizei-Führungsakademie Münster verfaßten Bericht über Ursachen und Formen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit innerhalb der Polizei. Dieser Bericht zeige, daß in den letzten Jahren eine Vielzahl von Initiativen in der Aus- und Fortbildung entstanden seien, um Polizeibeamte besser auf den Umgang mit Bürgern ausländischer Herkunft vorzubereiten. Neben der theoretischen und praktischen Schulung in der Ausbildung für alle Laufbahngruppen im Hinblick auf die Achtung und Wahrung der Menschenrechte sowie den toleranten Umgang mit Bürgern deutscher und nicht-deutscher Herkunft würden vor allem psychologische Ausbildungsmaßnahmen wie spezielles Kommunikations- und Verhaltenstraining sowie der Stress- und Konfliktbewältigung in verstärktem Umfang durchgeführt. Darüber hinaus würden zum Thema "Polizei und Fremde" spezielle Seminare durchgeführt, in denen vor allem Verständnis für Wertsysteme und Verhaltensweisen anderer Kulturen vermittelt werde.
Weiter führt die Bundesregierung aus:
"Das Verständnis deutscher Polizeibeamter gegenüber anderen - insbesondere außereuropäischen - Kulturen wird durch die Einstellung von Ausländern in den deutschen Polizeidienst zusätzlich gefördert.
Im Rahmen der polizeilichen EU-Kooperation beteiligt sich die Bundesrepublik Deutschland darüber hinaus aktiv an Maßnahmen zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit.
Zur Aufklärung tatsächlicher oder behaupteter Übergriffe von Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten gegen Ausländerinner und Ausländer werden die Maßnahmen getroffen, die auch sonst bei Anhaltspunkten für das Vorliegen eines Fehlverhaltens üblicherweise getroffen werden. Bekannt gewordene Verfehlungen werden mit den gebotenen straf- und disziplinarrechtlichen Maßnahmen verfolgt."111
59. In ihrer Antwort auf eine weitere schriftliche parlamentarische Anfrage zur Umsetzung des internationalen Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung führt die Bundesregierung aus, sie habe ihren Verpflichtungen durch eine große Zahl von gesetzgeberischen Regelungen und praktischen Maßnahmen Rechnung getragen und werde auch neuen Konfliktfeldern mit geeigneten Instrumenten begegnen. Sie habe dem Ausschuß für die Beseitigung von Rassendiskriminierung, der die Einhaltung der Verpflichtungen nach der CERD-Konvention überwacht, folgendes berichtet:
"Die Bundesregierung hat auf Anregung des Ausschusses erneut geprüft, ob ein umfassendes Antidiskriminierungsgesetz zweckmäßig ist, um die Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit zu verbessern. Entsprechende politische Diskussionen, die noch nicht abgeschlossen sind, gibt es im Bund und in einigen Ländern.
Die deutsche Regierung ist nachhaltig darum bemüht, Rassendiskriminierungen durch gesetzliche Maßnahmen vorbeugend zu begegnen. Diese Aufgabe wird in weitem Umfang durch die unmittelbar anwendbaren und durchsetzbaren Vorschriften der Verfassung über die Gleichbehandlung, durch detaillierte strafrechtliche Vorschriften, verwaltungsrechtliche Regelungen und durch die allgemeinen zivilrechtlichen Vorschriften sowie durch den in Deutschland zur Verfügung stehenden umfassenden Rechtsschutz erfüllt. Bei der Bekämpfung von Diskriminierungen durch Privatpersonen im zivilrechtlichen Bereich stellen sich zum Teil Fragen nach dem Verhältnis zur verfassungsrechtlich gesicherten Privatautonomie und Vertragsfreiheit. Auch bei der Beweisführung, ob eine Ungleichbehandlung aus rassistischen oder ähnlichen Gründen vorgenommen worden ist, ergeben sich besondere Probleme."112
Diese Einschätzung sei am 20. März 1997 mit dem Ausschuß erörtert worden und habe sich seitdem nicht geändert.
60. In ihrer Antwort auf eine Kleine Anfrage geht die Bundesregierung auf Fragen im Zusammenhang mit der Europäischen Konvention zur Bio-Medizin des Europarates sowie zu fremdnützigen Eingriffen an einwilligungsunfähigen Menschen ein.
Hinsichtlich einer Entschließung des Deutschen Ärztetages, in der gefordert wird, daß die Konvention im Hinblick auf die Art. 6, 13, 14, 17, 18 und 20 nur mit einem Vorbehalt ratifiziert werden solle, weist die Bundesregierung darauf hin, daß die besagten Regelungen der Konvention entweder einen niedrigeren Schutzstandard als das deutsche Recht aufwiesen oder dem deutschen Recht entsprächen. Die Einlegung eines Vorbehalts sei jedoch nach Art. 36 Abs. 1 der Konvention nur dann möglich, wenn die Konvention einen höheren Schutzstandard als das nationale Recht enthalte und dieser höhere Standard nicht in das nationale Recht übernommen werden solle. Da somit ein entsprechender Vorbehalt nicht möglich sei, geht die Bundesregierung davon aus, daß die Verfasser der Entschließung des Deutschen Ärztetages für eine Ratifizierung unter Wahrung des bestehenden deutschen Schutzstandards eintreten wollten. Dies sei nach Art. 27 der Konvention uneingeschränkt möglich.113
Dort, wo der Schutzstandard der nationalen Gesetzgebung hinter dem Schutzstandard der Konvention zurückbleibe, kündigt die Bundesregierung für den Fall der Einleitung eines Ratifikationsverfahrens eine entsprechende Gesetzesänderung an.114
Weiterhin weist die Bundesregierung darauf hin, daß beim Europarat weitere Protokolle zu Fragen der Organtransplantation, zur medizinischen Forschung, zum Schutz menschlicher Embryonen und Föten sowie zur Humangenetik erarbeitet würden. Ein weiteres Zusatzprotokoll zum Verbot des Klonens von Menschen, das ein generelles Verbot des Klonens von Menschen unabhängig von der Methode und dem Zweck des Klonens ausspricht, sei vom Lenkungsausschuß für Bioethik im Juni 1997 erarbeitet und vom Komitee der Ministerbeauftragten der parlamentarischen Versammlung des Europarates zur Stellungnahme übermittelt worden. Bei den Zusatzprotokollen handele es sich um eigenständige völkerrechtliche Verträge, welche die Grundprinzipien der Konvention ergänzen oder ausformen sollen. Sie müssten gesondert unterzeichnet und ratifiziert werden, um innerstaatlich Wirkung zu entfalten. Dies setze nach Art. 31 des Übereinkommens die vorherige oder gleichzeitige Unterzeichnung und Ratifizierung des Übereinkommens voraus.115
61. Für ein Verbot des Klonens von Menschen hat sich die Bundesregierung auch im Rahmen einer Regierungsexpertenkonferenz im Juli 1997 eingesetzt, bei der der von der UNESCO vorbereitete Entwurf einer "Allgemeinen Erklärung zum menschlichen Genom und den Menschenrechten" beraten worden ist:
"Die deutsche Delegation hat sich bei den Verhandlungen erfolgreich dafür eingesetzt, daß
- das Klonen von Menschen zu Reproduktionszwecken als eine unzulässige, menschenunwürdige Praktik bezeichnet wird,
- sich die Staaten über weitere Techniken verständigen sollen, die ebenfalls gegen die Menschenwürde verstoßen könnten, wie Eingriffe in die menschliche Keimbahn,
- das menschliche Genom in seinem natürlichen Zustand nicht Gegenstand kommerzieller Interessen sein darf,
- die Rechte einwilligungsunfähiger Menschen im Bereich der gentechnisch-medizinischen Forschung deutlich gestärkt wurden und
- das menschliche Genom lediglich in einem symbolischen Sinne als Erbe der Menschheit bezeichnet wird und somit vor einem auf gesellschaftliche Ansprüche gründenden Zugriff geschützt bleibt."116
Bereits zuvor hatte die Bundesregierung der UNESCO eine schriftliche Stellungnahme zu dem Entwurf der "Allgemeinen Erklärung zum menschlichen Genom und den Menschenrechten" übermittelt. In einer dazu am 16. Mai 1997 abgegebenen Erklärung unterstrich die Bundesregierung ihre feste Überzeugung, daß dem Prinzip der Achtung der Menschenwürde gegenüber allen anderen Erwägungen Vorrang eingeräumt werden müsse. Weiter führt die Bundesregierung aus:
"Die Bundesregierung unterstützt die Auffassung, daß die Form einer politischen Erklärung die angemessene Form ist, eine weltweite Verständigung über zentrale Grundprinzipien hinsichtlich der humangenetischen Forschung und deren Anwendung zu erreichen. Die Bundesregierung begrüßt, daß durch die Deklaration ein Beitrag zur weltweiten Diskussion über ethische Fragen der Humangenomforschung geleistet werden soll. Die Bundesregierung hofft, daß die Deklaration zur Schaffung oder Ergänzung von entsprechenden Rechtsvorschriften in den beteiligten Staaten beitragen wird."117
Für die Bundesregierung sei es das zentrale Anliegen der Deklaration, die Wahrung der Menschenwürde und der Menschenrechte in einem Gebiet zu sichern, das bislang von keinem Menschenrechtsdokument im Rahmen der Vereinten Nationen ausreichend erfaßt sei. Vor diesem Hintergrund äußert die Bundesregierung Bedenken dagegen, die Erklärung in den Kontext des Prinzipes des gemeinsamen Menschheitserbes zu stellen:
"Aus der Sicht der Bundesregierung ist der vom Deklarationsentwurf hergestellte Bezug zum Prinzip des gemeinsamen Menschheitserbes deshalb in diesem Zusammenhang problematisch. Aus der Sicht der Bundesregierung sollte der Schutz des individuellen Genoms durch keine übergeordneten oder gleichwertigen allgemeinen Schutzinteressen relativiert werden."118
62. Auch auf der Ebene der EU widmeten sich auf der Tagung des Europäischen Rates in Amsterdam am 16./17. Juni 1997 die Regierungen mit der "Erklärung des Europäischen Rates zum Verbot des Klonens von Menschen" diesem Thema. In dieser Erklärung fordert der Europäische Rat den Rat und die Kommission auf, bei der Festlegung der Gemeinschaftspolitik insbesondere in den Bereichen Forschung und geistiges Eigentum sowie bei der Durchführung bestehender Programme zu prüfen, wie das Klonen von Menschen verhindert werden kann.119
63. Am 10. Dezember 1997 berichtete die Bundesregierung im Bundestagsausschuß für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung über die Internationale Konferenz über Kinderarbeit, die vom 27. bis 30. Oktober 1997 in Oslo abgehalten wurde. Dort seien die Regierungen aufgefordert worden, zeitgebundene nationale Aktionsprogramme aufzustellen und mit Unterstützung von Geberländern umzusetzen. Die entwicklungspolitische Dimension des Themas habe bei der Konferenz im Vordergrund gestanden.
Das am Ende der Konferenz in Konsens verabschiedete Aktionsprogramm enthalte sowohl politische Grundsätze als auch Vorschläge für praktische Maßnahmen auf nationaler und internationaler Ebene. Kernaussagen des Programms seien, daß Investitionen in die Entwicklung des Kindes ein ethisches, soziales und ökonomisches Gebot für alle Gesellschaften sei, die Hauptursache von Kinderarbeit in der Armut liege und Kinderarbeit das Wirtschaftswachstum sowie die soziale Entwicklung verlangsame. Bei der Bekämpfung der Kinderarbeit werde vor allem auf freiwillige Verhaltenskodizes gesetzt. Dem Bericht der Regierung zufolge ist der Vorschlag, auch die Einführung von Kennzeichnungssystemen für Güter, die ohne Kinderarbeit hergestellt werden, im Aktionsprogramm zu verankern, am "verbissenen Widerstand" der asiatischen Entwicklungsländer gescheitert.
Die Bundesregierung habe bei der Tagung in Oslo betont, sie gebe Maßnahmen, die an den Ursachen ansetzen, also die Armut bekämpfen, den Vorzug gegenüber Aktivitäten, die sich an den Symptomen ausrichten.120
64. In einer erst im Januar 1997 vorgelegten Unterrichtung über die Weltfrauenkonferenz im September 1995 in Peking berichtet die Bundesregierung, daß neben allen Formen der Gewalt gegen Frauen von der Weltfrauenkonferenz außerdem auch Pornographie und Praktiken der genitalen Verstümmelung klar verurteilt worden seien. Die Regierung betont, daß es das erste Mal sei, daß Gewalt gegen Frauen in ihrem ganzen Ausmaß in einem internationalen Dokument so umfassend beschrieben und so vehement verurteilt werde. Die Botschaft an die Staaten sei eindeutig: Sie würden aufgefordert, diese Verbrechen, ob im privaten oder öffentlichen Bereich, zu verurteilen, zu verbieten, zu verhindern und zu bestrafen. Auf internationaler Ebene gehöre dazu die Bekämpfung des Menschenhandels und des Mißbrauchs Minderjähriger zu Zwecken der Prostitution. Als weitere wichtige Themen bei der Pekinger Zusammenkunft werden die Überwindung der Armut von Frauen, die Förderung der Familie, die Förderung der Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsarbeit, sowie der bessere Zugang von Frauen zu wirtschaftlichen Ressourcen genannt. In diesen Bereichen habe die 4. Weltfrauenkonferenz neue Perspektiven eröffnet.
Weiter betont die Bundesregierung die besondere Prägung der Konferenz durch Nichtregierungsorganisationen, denen neben den offiziellen Regierungsdelegationen eine wichtige Rolle in bislang nicht gekanntem Umfang zugekommen sei. Insgesamt bewertete die Bundesregierung die Weltfrauenkonferenz als einen Erfolg:
"Aus der Sicht der Bundesregierung stellt die Weltfrauenkonferenz selbst unter Einbeziehung der gegebenen lokalen Rahmenbedingungen insgesamt einen Erfolg dar. So ist es gelungen, die auf früheren Weltkonferenzen erreichten Verhandlungsergebnisse zu bekräftigen, obwohl es insbesondere im Kapitel Menschenrechte und im Bereich reproduktive Rechte Aufweichungsbestrebungen gab.
Es ist außerdem gelungen, die Aufmerksamkeit der ganzen Welt auf die Bedürfnisse und Interessen von Frauen zu richten, die immer noch bestehende Diskriminierung von Frauen, ihre Armut und ihre Unterdrückung in vielen Teilen dieser Welt sichtbar zu machen. Vieles, was auf früheren Konferenzen beschlossen wurde, konnte in Peking auf die spezifische Situation von Frauen und die Gleichberechtigung von Frauen und Männern ausgerichtet werden."121
Die Forderungen der Aktionsplattform von Peking zur Herstellung der Gleichberechtigung von Frau und Mann sind nach Ansicht der Bundesregierung in der Bundesrepublik Deutschland weitgehend erfüllt oder sind bereits Bestandteil der Gleichberechtigungspolitik. Dennoch solle mit einer Kampagne unter dem Titel "Gleichberechtigung - Teilhabe - Partnerschaft" 1997 die nationalen Strategien an möglichst breite Bevölkerungskreise herangetragen werden, um den Umsetzungsprozeß der Ergebnisse der 4. Weltfrauenkonferenz in die deutsche Gesellschaft insgesamt zu tragen.122
65. Mit dem Schreiben vom 17. Januar 1997 hat die Bundesrepublik Deutschland die Anerkennung der Zuständigkeit des Ausschusses für Menschenrechte zur Entgegennahme und Prüfung von Mitteilungen eines Vertragsstaates nach Art. 41 des Internationalen Paktes vom 19. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (Staatenbeschwerdeverfahren) für weiter fünf Jahre verlängert. Die Erklärung wurde mit der Maßgabe abgegeben, daß der beschwerdeführende Vertragsstaat für sich selbst die Zuständigkeit des Ausschusses anerkannt haben muß, und von der Bundesrepublik Deutschland und dem betreffenden Vertragsstaat entsprechende materielle Verpflichtungen aus dem Pakt übernommen worden sind.123
66. In einer Antwort auf eine Kleine Anfrage zur Welternährungskonferenz in Rom äußerte die Bundesregierung ihre Bedenken gegenüber einem Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte:
"Die Bundesregierung steht einem Fakultativprotokoll zum Sozialpakt reserviert gegenüber. Nach Ansicht der Bundesregierung und einer Reihe weiterer Staaten besteht ein grundsätzliches Problem darin, daß im Gegensatz zum Zivilpakt mit seinen Abwehrrechten gegen staatliche Maßnahmen der Sozialpakt Rechte enthält, deren praktische Durchsetzbarkeit in erster Linie von den durch die Politik der einzelnen Staaten geschaffenen sozialen, wirtschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen abhängt, deren rechtliche Durchsetzbarkeit hingegen in aller Regel nicht gegeben ist."124
Zur Verwirklichung des Rechts auf ausreichende Ernährung setzte sich die Bundesregierung im Verbund mit ihren Partnern der Europäischen Union für alle geeigneten Maßnahmen ein, wobei man sich nach den Abschlußdokumenten der VN-Konferenzen der letzten Jahre richte. Die Europäische Union habe entsprechende Vorschläge in die Verhandlungen über die Abschlußdokumente des Welternährungsgipfels eingebracht. Diese zielten insbesondere auf die Aktivierung der Überwachungsfunktion des Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte ab, der sich auch mit dem Aktionsplan des Welternährungsgipfels beschäftigen solle.125
110 Auswärtiges Amt, Referat Öffentlichkeitsarbeit, 4. Bericht der Bundesregierung über ihre Menschenrechtspolitik
in den auswärtigen Beziehungen, 89 f.
111 BT-Drs. 13/8821 vom 24.10.1997, 6 f.
112 BT-Drs. 13/8895 vom 31.10.1997, 5.
113 BT-Drs. 13/8469 vom 5.9.1997, 2.
114 Ibid., 4.
115 BT-Drs. 13/8469 vom 5.9.1997, 7.
116 Ibid., 7 f.
117 Bull. Nr. 39 vom 21.5.1997, 418.
118 Ibid.
119 Bull. Nr. 66 vom 6.8.1997, 797.
120 WIB 21/97, 59.
121 BT-Drs. 13/6736 vom 14.1.1997, 3.
122 Ibid., 23 f.
123 Schreiben des Botschafters Eitel an den Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi Annan,
vom 17.1.1997.
124 BT-Drs. 13/6792 vom 20.1.1997, 5.
125 Ibid.
