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1. Menschenrechtsverträge und internationale Konferenzen
50. Am 13. Januar 1998 gab die Bundesregierung auf eine Große Anfrage Auskunft zur Umsetzung des Schlußdokuments der 2. Menschenrechtsweltkonferenz "Wiener Erklärung und Aktionsprogramm" vom Juni 1993. Obwohl das im Konsens von der Konferenz angenommene Dokument für die Unterzeichnerstaaten völkerrechtlich nicht verbindlich ist, stellt es wegen des umfassenden Textes eine wichtige Berufungsgrundlage für den internationalen Menschenrechtsschutz dar. In ihm enthalten sind zahlreiche Beschlüsse, Programme und Initiativen zum nationalen und internationalen Menschenrechtsschutz.
Nach Auffassung der Bundesregierung habe es seit der 2. Menschenrechtsweltkonferenz in Wien zwar Fortschritte, wie die Schaffung des Amts des Hochkommissars für Menschenrechte und einer Sonderberichterstatterin zur Gewalt gegen Frauen, gegeben. Daneben seien aber auch negative Entwicklungen zu verzeichnen, wie die steigende Tendenz blutiger, oftmals interner Konflikte, ausgelöst bzw. begleitet von gravierenden Menschenrechtsverletzungen. Die Bundesregierung beklagte, daß die internationale Menschenrechtsdebatte oft nicht frei von sachfremden Motiven und Argumenten sowie von einem Mangel an gegenseitigem Vertrauen sei. Es schade der Sache der Menschenrechte, wenn darauf abgezielt werde, deren universelle Geltung einzuschränken. Ziel deutsche Menschenrechtspolitik sei die weltweite Durchsetzung und Sicherung der ganzen Bandbreite der bürgerlichen, kulturellen, politischen, sozialen und wirtschaftlichen Menschenrechte. Menschenrechtspolitik sei eine Querschnittsaufgabe für alle Politikbereiche, insbesondere für die Friedens- und Entwicklungspolitik, der sich die Bundesregierung national wie international mit nachhaltigem Engagement widme. Ein besonderes Augenmerk legte die Bundesregierung auf das Recht auf Entwicklung, das von der Menschenrechtsweltkonferenz in Wien im Juni 1993 als Menschenrecht anerkannt worden sei. Nach Auffassung der Bundesregierung ist das Recht auf Entwicklung:
"... ein Menschenrecht, das weitestgehende Beteiligung am wirtschaftlichen, politischen und sozialen Entwicklungsprozeß ermöglichen soll, kein Recht von Staaten auf Entwicklungshilfe anderer Staaten. Jeder Staat ist für sich aufgerufen, seinen Bürgern die besten Entwicklungsmöglichkeiten zu schaffen. Daneben sollen die Eigenanstrengungen der Staaten mit partnerschaftlicher Entwicklungzusammenarbeit von Industrie und Schwellenländern nach Kräften unterstützt werden."104
Mit zahlreichen Vorhaben in den entwicklungspolitischen Schwerpunktbereichen Armutsbekämpfung, Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und Bildung leiste die Bundesregierung einen aktiven Beitrag zur Verwirklichung des Rechts auf Entwicklung.
Die Bundesregierung stellte außerdem klar, daß der Budgetanteil der Menschenrechtsaktivitäten am ordentlichen Haushalt der Vereinten Nationen, entgegen den einschlägigen Aussagen der Wiener Erklärung und des dort beschlossenen Aktionsprogramms, weder dem erklärten prioritären Charakter dieser Aktivitäten innerhalb des Systems der Vereinten Nationen noch dem ständigen Aufgabenzuwachs entspreche. Die Vereinten Nationen sollten sich aus diesem Grund auch durch ihr finanzielles Engagement zu der großen Bedeutung bekennen, die den Menschenrechten nach der Charta der Vereinten Nationen zukomme. Die Bundesregierung setze sich schon seit Jahren für eine Erhöhung des Budgetanteils am ordentlichen Haushalt der Vereinten Nationen ein. Die Finanzkrise der Vereinten Nationen erschwere die Erfüllung dieser Forderung allerdings derzeit.105
51. Am 13. Januar 1998 teilte die Bundesregierung außerdem Einzelheiten zur Diskussion über die Schaffung eines Fakultativprotokolls mit der Möglichkeit der Individualbeschwerde zum Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte mit:
"Die Bundesregierung hat Zweifel, ob ein Beschwerdeverfahren in der Form, wie es im Entwurf eines Fakultativprotokolls vorgeschlagen wurde, zur verbesserten Umsetzung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte beitragen würde. Gemäß dem Entwurf sollen sämtliche im Pakt verbürgten Rechte beschwerdefähig sein. Der Pakt enthält indessen eine Reihe von Rechten, deren Verwirklichung von den durch die allgemeinen Politiken der einzelnen Staaten geschaffenen wirtschaftlichen, sozialen und politischen Rahmenbedingungen wie auch von externen Rahmenbedingungen abhängt und deren Durchsetzbarkeit im Rahmen nationaler Rechtsordnungen oftmals nicht gegeben ist. Als Folge der oftmals fehlenden Justitiabilität droht daher, daß das im Entwurf des Zusatzprotokolls vorgesehene Beschwerdeverfahren leerläuft, denn laut Entwurf soll das Beschwerdeverfahren nur nach Ausschöpfung der nationalen Rechtsbehelfe zulässig sein. Diese Situation könnte zu einem Glaubwürdigkeitsverlust des Beschwerdeverfahrens führen. Zweifel am vorgelegten Entwurf eines Fakultativprotokolls stützen sich auch darauf, daß dem Entwurf zufolge neben den von einer Rechtsverletzung Beschwerten auch einzelne und Gruppen, die geltend machen, im Auftrag einer betroffenen Person zu handeln, beschwerdeberechtigt sein könnten. Damit könnte der Ausschuß für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte in die Lage gebracht werden, daß er auf Grund einer Beschwerde, unabhängig von der Verletzung individueller Rechte, die Wirtschafts-, Sozial- und Kulturpolitik eines Staates einer umfassenden Prüfung unterziehen müßte."106
52. Die Bundesregierung legte am 13. Januar 1998 ebenfalls dar, in welcher Weise sie sich für eine baldige Annahme eines Fakultativprotokolls im Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche und erniedrigende Behandlung oder Strafe, das zur Schaffung eines Besuchssystems dienen soll, einsetze. In den Verhandlungen über den Entwurf des Fakultativprotokolls befürworte die Bundesregierung einen ähnlichen Besuchsmechanismus, wie er in dem Europäischen Übereinkommen über Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe vom 26. November 1987 enthalten sei. Dieser Besuchsmechanismus lasse regelmäßige Besuche an allen der Hoheitsgewalt eines Staates unterstehenden Orten zu, an denen Personen durch eine öffentliche Behörde die Freiheit entzogen sei. Neben den Bemühungen um einen Ausbau des völkerrechtlichen Instrumentariums gegen Folter gelte die besondere Fürsorge der Bundesregierung der Unterstützung von Opfern von Folter und unmenschlicher Behandlung.107
53. Auf der internationalen Konferenz "African Women and Economic Development: Investing in our Future" sprach die deutsche Vorsitzende der Kommission der Vereinten Nationen zur Stellung der Frau, Flor, am 28. April 1998 über das Thema "Achieving good governance: The essential participation of women". Ihren Ausführungen stellte sie die folgenden beiden Grundüberlegungen voran:
"One is that good governance remains elusive, unless every member of a society has the chance to participate in policy-making, including, of course the female half of the population. The other is that a responsible state and a good public policy must respond to the needs and respect the interests of the people, of all people regardless of sex. This means also that it must be gender-responsive in order to overcome discrimination of women, promote social justice and thus ultimately lay the foundation for a more prosperous and peaceful society."108
Als erläuterndes Beispiel verwendete sie den Analphabetismus in Afrika. Die Einführung von Schulgebühren in einem wirtschaftlich schwachen afrikanischen Staat würde sich aufgrund der Größe einer afrikanischen Familie und des kleinen, der Familie zur Verfügung stehenden Budgets auf lange Sicht nachteilig auf die Ausbildungschancen von Frauen auswirken. Um sicherzustellen, daß politische Entscheidungen und Programme die Belange auch des weiblichen Teils der Bevölkerung in ausreichendem Maße Rechnung tragen verwies sie auf das auf der 4. Weltfrauenkonferenz in Peking 1995 entwickelte "gender mainstreaming" und erläuterte dieses anschließend:
"However, the basic thought behind gender mainstreaming is simple. Since the situation of women and men in societies is often quite different, measures might affect women and men differently and may even exacerbate inequality through hidden discrimination. For this reason, every statistic, every analysis, every decision, and every government measure must be reviewed separately as to how it affects women and men. Not only must discriminating consequences be avoided, but political programs should be designed with a view to closing the gap between law and practice and overcoming existing inequality."109
Die gleichberechtigte Teilnahme von Frauen in allen Bereichen des öffentlichen und privaten Lebens hänge letztlich vom politischen Willen ab:
"If we can muster the political will to systematically introduce a gender perspective into public policy and to systematically train, recruit and elect women leaders, a just and equal society without discrimination is within our reach. If we hesitate and prefer half-hearted measures, our policies will continue to disregard the views and neglect the needs of half the population and will therefore fail to create the basis for social justice, development and peace."110
54. Auf eine Kleine Anfrage berichtete die Bundesregierung am 20. Juli 1998 über das Ergebnis der Verhandlungen über einen Entwurf eines Fakultativprotokolls zum Übereinkommen zum Schutz der Frauen vor jeder Form der Diskriminierung (Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination against Women - CEDAW) zur Schaffung von Durchsetzungsmechanismen vom 2. bis 13. März 1998 in New York.111 Obwohl große Fortschritte bei der Arbeit am Text erzielt worden seien, konnten die Verhandlungen auf Grund der zurückhaltenden Verhandlungsführung verschiedener Staaten nicht abgeschlossen werden. Die Bundesregierung legte die Position der Bundesrepublik Deutschland zu den einzelnen Fragen der Durchsetzungsmechanismen dar. In der Frage der Prozeßstandschaft sehe die Bundesregierung keine Probleme. Es werde angestrebt, das Beschwerderecht auf individuelle und justitiable Rechte zu beschränken. Zweifel bestehen am Nutzen eines Untersuchungsverfahrens. Die Möglichkeit der Gruppenbeschwerde erscheine nicht als geeignetes Institut zur Geltendmachung von Rechten innerhalb von Individualbeschwerdeverfahren:
"Wenn neben der durch die Rechtsverletzung beschwerten Person auch Gruppen beschwerdeberechtigt wären, könnte der Ausschuß in die Lage gebracht werden, daß aufgrund einer Beschwerde unabhängig von der Verletzung individueller Rechte die Gleichberechtigungspolitik einschließlich der Wirtschafts-, Sozial- und Kulturpolitik eines Staates einer umfassenden Prüfung unterziehen müßte. Dies erfolgt zweckmäßigerweise bereits jetzt im Rahmen der Prüfung der von den Vertragsstaaten gemäß Art. 18 des Übereinkommens vorzulegenden Durchführungsberichte. Eine solche umfassende Prüfung verschiedener Politikbereiche eines Staates würde über das Ziel eines Individualbeschwerdeverfahrens, nämlich dem Einzelnen zur besseren Durchsetzung seiner Rechte zu verhelfen, hinausgehen."112
Weiterhin wies die Bundesregierung darauf hin, daß die in dem Übereinkommen aufgeführten programmatischen Staatenverpflichtungen nicht justitiabel seien. Durch derartige Programmsätze werde der Staat nur zur Schaffung bestimmter sozialer, wirtschaftlicher, kultureller und politischer Rahmenbedingungen aufgefordert, deren Durchsetzbarkeit im Rahmen nationaler Rechtsordnungen für den einzelnen Bürger regelmäßig nicht gegeben sei. Dies gelte insbesondere für die Art. 2a, 2b, 3-5 und 10c, 10f des Übereinkommens. Abschließend gab die Bundesregierung bekannt, daß die Verhandlungen über das Fakultativprotokoll im März 1999 in New York fortgesetzt würden.
55. Auf eine Kleine Anfrage der SPD-Fraktion nahm die Bundesregierung am 3. September 1998 umfassend Stellung zur Ratifizierung der Europäischen Sozialcharta und ihrer bestehenden Protokolle durch die Bundesrepublik Deutschland einerseits, sowie zur Weiterentwicklung der Europäischen Sozialcharta auf der Grundlage der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarates Nr. 1354 (1998) vom 28. Januar 1998 andererseits.113
Die Bundesregierung erläuterte ausführlich, warum sie bislang fünf Bestimmungen der Europäischen Sozialcharta noch nicht anerkannt habe und ob sie beabsichtige, dies in Kürze nachzuholen. In bezug auf das in Art. 4 Abs. 4 der Europäischen Sozialcharta enthaltene Recht auf angemessene Kündigungsfrist äußerte sie sich folgendermaßen:
"Der Sachverständigenausschuß hat im 5. Bericht über bestimmte nicht angenommene Bestimmungen der ESC (Berichtsverfahren nach Art. 22 ESC), der im Jahr 1997 erschienen ist, folgende Bewertung des deutschen Rechts vorgenommen: die in � 622 BGB entsprechend der Betriebszugehörigkeit abgestuften Kündigungsfristen seien im Grundsatz angemessen. Da jedoch die vor Vollendung des 25. Lebensjahres zurückgelegten Beschäftigungsjahre bei der Berechnung der Betriebszugehörigkeit nicht berücksichtigt werden, bestehe wegen dieser Einschränkung die Möglichkeit, daß die Vorschrift im Widerspruch zur ESC stehe. Weitere Bedenken gegen eine Vereinbarkeit des deutschen Rechts mit Art. 4 Abs. 4 ESC ergeben sich aus den Kündigungsfristen im öffentlichen Dienst und insbesondere auch daraus, daß die Tarifverträge nach deutschem Recht die Dauer der gesetzlichen Kündigungsfristen abkürzen können. Eine Änderung der deutschen Rechtslage ist nicht beabsichtigt."114
Im Hinblick auf das Mindestalter der Beschäftigung von Jugendlichen gemäß Art. 7 Abs. 1 ESC machte die Bundesregierung folgende Angaben:
"Die Bundesregierung hat bisher von einer Ratifizierung des Art. 7 Abs. 1 ESC abgesehen, weil der Sachverständigenausschuß für die Durchführung der ESC Zweifel daran geäußert hatte, daß das Jugendarbeitsschutzgesetz von 1976 mit Art. 7 Abs. 1 ESC im Einklang steht. Durch das zweite Gesetz zur Änderung des Jugendarbeitsschutzgesetzes vom 24. Februar 1997 (BGBl. I, 311) ist die für Kinder höchstzulässige Wochenarbeitszeit wesentlich reduziert worden. Die leichten und für Kinder geeigneten Arbeiten sind im Gesetz definiert und in der am 1. Juli 1998 in Kraft getretenen Kinderarbeitsschutzverordnung konkretisiert worden. Die Bundesregierung wird nunmehr sehr sorgfältig prüfen, ob die vorstehend dargestellte innerstaatliche Entwicklung eine Ratifizierung des Art. 7 Abs. 1 ESC ermöglicht. Dabei ist zu berücksichtigen, daß der Sachverständigenausschuß für die ESC bei der Auslegung dieser Bestimmung gegenüber den Staaten, die sie ratifiziert haben, besonders strenge Anforderungen anlegt."115
Zum in Art. 8 Abs. 2 der Europäischen Sozialcharta festgehaltenen Kündigungsverbot während des Mutterschaftsurlaubs führte die Bundesregierung folgendes aus:
"Nach Art. 8 Abs. 2 ESC darf ein Arbeitgeber einer Frau während ihrer Abwesenheit infolge Mutterschaftsurlaub nicht kündigen, auch nicht in der Form, daß die Kündigungsfrist während einer solchen Abwesenheit abläuft. Nach � 9 Abs. 1 des Mutterschutzgesetzes (MuSchG) besteht das Kündigungsverbot vom Beginn der Schwangerschaft bis zum Ablauf von vier Monaten nach der Entbindung. Sie verlängert sich während des Erziehungsurlaubs bis zur Vollendung des 3. Lebensjahres des Kindes (� 18 des Bundeserziehungsgeldgesetzes). Die Ausnahme vom mutterschutzrechtlichen Kündigungsverbot gegenüber schwangeren Hausangestellten ist seit Anfang 1997 nicht mehr in Kraft. In besonderen Fällen, die nicht mit dem Zustand einer Frau während der Schwangerschaft oder ihrer Lage nach der Entbindung im Zusammenhang stehen, kann die zuständige Landesbehörde ausnahmsweise die Kündigung für zulässig erklären (� 9 Abs. 3 MuSchG und analoge Regelung für den Erziehungsurlaub in � 18 BErzGG). Ein typischer besonderer Fall ist die akute Gefährdung eines Kleinbetriebes. Die zuständige Behörde muß aber die Umstände des Einzelfalles prüfen. Dabei hat sie die besonderen Interessen der Frau im Mutterschutz zu berücksichtigen und die eventuelle Zustimmung zur anschließenden ausnahmsweisen Kündigung mit Auflagen auch wegen der Kündigungsfristen zu verbinden. Da die Regelung des Art. 8 Abs. 2 ESC keinerlei Ausnahmen zuläßt, kann diese Bestimmung weiterhin nicht ratifiziert werden. Davon abgesehen reicht das deutsche Mutterschutzrecht jedoch in vielerlei Hinsicht auch mit seinem Kündigungsschutz über Art. 8 Abs. 2 ESC und die EG Mutterschutzrichtlinie 92/85 hinaus."116
Betreffend die Regelung von Nachtarbeit von Frauen in Art. 8 Abs. 4 der Europäischen Sozialcharta gab die Bundesregierung folgende Auskunft:
"Die Bestimmung des Art. 8 Abs. 4 ESC beeinträchtigt die Gleichbehandlung von Männern und Frauen beim Zugang zu Beschäftigungen. Dementsprechend sind zur Zeit nur 11 von insgesamt 22 Vertragsstaaten durch Ratifikation an diese Bestimmung gebunden. Um diese Gleichbehandlung zu gewährleisten, votierten bei den Verhandlungen über die materiellen Änderungen der ESC außer Deutschland viele andere Mitgliedstaaten dafür, das Verbot der Beschäftigung von Frauen mit unter-Tage-Arbeiten in Bergwerken und mit allen sonstigen Arbeiten von gefährlicher, gesundheitsschädlicher oder beschwerlicher Art auf die Fälle der Mutterschaft zu beschränken."117
Zum Schluß ging die Bundesregierung auf Art. 10 Abs. 4 der Europäischen Sozialcharta ein:
"Art. 10 Abs. 4 Buchstabe b) ESC verpflichtet die Vertragsstaaten, zur wirksamen Ausübung des Rechts auf berufliche Ausbildung in geeigneten Fällen finanzielle Hilfe zu gewähren. Die Vorschrift kann nicht ratifiziert werden, weil die Ausbildungsförderung für Studenten nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG) und die Förderung der Berufsausbildung von Auszubildenden nach dem 3. Sozialgesetzbuch (SGB III) auf bestimmte Personengruppen beschränkt ist. Neben Deutschen und bevorrechtigten Ausländern (Kontingentflüchtlinge, Asylberechtigte, Staatsangehörige aus EU-Mitgliedstaaten) werden andere Ausländer nur gefördert, wenn sie bereits 5 Jahre rechtmäßig in Deutschland erwerbstätig gewesen sind oder wenn wenigstens ein Elternteil 3 Jahre diese Voraussetzung erfüllt (� 63 Abs. 2 Satz 1 SGB III, � 8 Abs. 2 BAföG). Eine Änderung des innerstaatlichen Rechts könnte dazu führen, daß ein Zuzug von Auszubildenden allein wegen des in Deutschland höheren Leistungsniveaus bei der Ausbildungsförderung bewirkt wird. Eine Ratifizierung des Art. 10 Abs. 4 ESC kommt auch deshalb nicht in Betracht, weil gemäß Art. 10 Abs. 4 Buchstabe c) ESC die Verpflichtung übernommen werden müßte, daß die Zeiten, die der Arbeitnehmer während der Beschäftigung auf Verlangen seines Arbeitgebers für den Besuch von Fortbildungslehrgängen verwendet, auf die normale Arbeitszeit angerechnet werden. Auch wenn solche Freistellungen gängige betriebliche Praxis sind, gibt es keine ausdrückliche gesetzliche Verpflichtung zur Anrechnung auf die Arbeitszeit. Gemäß Art. 33 ESC würde es für eine Ratifizierung des Art. 10 Abs. 4 ESC allerdings auch reichen, wenn entsprechende tarifvertragliche Regelungen bestünden, die auf die überwiegende Mehrheit der betreffenden Arbeitnehmer Anwendung finden. Zwar gibt es zahlreiche Tarifverträe mit solchen Anwendungsklauseln, diese erfassen jedoch nur einen Teil der Arbeitnehmer. Im übrigen besteht für einzelne Ausbildungsmaßnahmen, die keine Berufsschulunterrichtszeiten sind (z.B. Vorbereitungslehrgänge auf Abschlußprüfungen) keine ausdrückliche gesetzliche Anrechnungspflicht. Das geltende innerstaatliche Recht sollte es dem Arbeitgeber weiterhin ermöglichen, dem Arbeitnehmer andere Ausgleichsmaßnahmen für von ihm gewünschte Fortbildungsmaßnahmen anzubieten."118
Neben den genannten Bestimmungen in der Europäischen Sozialcharta hat die Bundesregierung bislang weder das unterzeichnete Zusatzprotokoll vom 5. Mai 1988 ratifiziert, noch das Änderungsprotokoll vom 21. Oktober 1991, noch das Zusatzprotokoll über das kollektive Beschwerdeverfahren vom 9. November 1995, noch die revidierte Sozialcharta vom 3. Mai 1996. Auch hierzu nahm sie in ihrer Antwort Stellung. Im Hinblick auf die Ratifizierung des Zusatzprotokolls von 1988 und des Änderungsprotokolls von 1991, die sie beide nicht beabsichtige zu ratifizieren, erklärte sie folgendes:
"Die Bundesregierung wirkte an der Ausarbeitung des Zusatzprotokolls zur ESC von 1988 aktiv mit und unterstützt die darin enthaltenen Grundsätze. Durch die mit dem Protokoll zur Änderung der ESC von 1991 verbundenen Verfahrensänderungen ergaben sich jedoch gravierende negative Rückwirkungen hinsichtlich der Ratifizierungsfähigkeit des Zusatzprotokolls. Der in der Systematik der ESC und des Zusatzprotokolls angelegte sehr weite Interpretationsrahmen bei der Bewertung einer konkreten Sach- und Rechtslage im einzelnen Vertragsstaat im Hinblick auf ratifizierte ESC-Normen wurde bisher durch das ausgewogene Verhältnis der Überwachungsorgane zueinander ausgefüllt. Wann immer der Sachverständigenausschuß als eines der Überwachungsorgane durch Ausweitung seine Spruchpraxis extensiv änderte, konnte der Regierungsausschuß als zweites Überwachungsorgan dem eine andere Bewertung entgegensetzen. Der Regierungsausschuß hat von dieser Möglichkeit stets in maß- und verantwortungsvoller Weise Gebrauch gemacht. Das Protokoll zur Änderung der ESC, das aufgrund von Mehrheitsbeschlüssen schon vor seinem Inkrafttreten angewendet wird, hat nunmehr zu einer empfindlichen Störung des Gleichgewichts zwischen den einzelnen Kontrollorganen geführt, weil der Sachverständigenausschuß zu Lasten des Regierungsausschusses zu einer allgemeinen Rechtsauslegungsinstanz umgestaltet wurde, wobei teilweise sogar von einem juristischen Auslegungsmonopol ausgegangen wird."119
Nach Auffassung der Bundesregierung stünden einer Unterzeichnung und Ratifizierung des Protokolls über das kollektive Beschwerdeverfahren von 1996 überwiegend sachliche Erwägungen entgegen:
"Das bisherige Berichtsüberprüfungsverfahren und die in Art. 29 ESC geregelten Empfehlungen des Ministerkomitees hatten nicht zum Ziel, die nationalen Gesetzgeber durch Ausweitung der mit der Ratifikation übernommenen Verpflichtungen zu überspielen oder einem anderen Druck als dem des Rechtfertigungszwanges auszusetzen. Eine verbindliche 'Verurteilung' zu einem konkreten Verhalten war weder vorgesehen noch gewollt. Das neue Verfahren nach dem Protokoll zur Änderung der ESC und in noch stärkerem Maße das Zusatzprotokoll zur ESC über Kollektivbeschwerden verändern diese Konstellation erheblich. In der nationalen Diskussion nicht mehrheitsfähige Positionen können mit der Absicht in das Beschwerdeverfahren eingebracht werden, die nationalen Gesetzgeber zu überspielen. Ein Kollektivbeschwerdesystem kann damit negative Auswirkungen auf die innerstaatliche sozialpolitische Entwicklung haben. Im übrigen ist zu befürchten, daß das Kollektivbeschwerdeverfahren zu einer zusätzlichen Schwächung der Stellung des Regierungsausschusses führen wird, zumal noch nicht einmal sichergestellt ist, daß der Regierungsausschuß überhaupt bei dem Kollektivbeschwerdeverfahren beteiligt wird."120
Hingegen werde die Unterzeichnung und Ratifizierung der revidierten Sozialcharta von 1996 noch geprüft. In die Prüfung seien insbesondere einzubeziehen: die Wechselwirkungen zwischen den Artikeln, die dem Wortlaut nach unverändert geblieben sind, und solche Artikel, die neu in die ESC aufgenommen wurden, die Auswirkungen der mit dem Änderungsprotokoll verbundenen verfahrensrechtlichen Änderungen auf die sehr allgemein formulierten Gewährleistungen sowie die sich aus den bisherigen Schlußfolgerungen des Sachverständigenausschusses ergebenden Konsequenzen.121
Zur Weiterentwicklung der Europäischen Sozialcharta teilte die Bundesregierung mit, daß sie die in der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarates Nr. 1354 (1998) enthaltene Äußerung, daß der Europäischen Sozialcharta angesichts neuer wirtschaftlicher und sozialer Herausforderungen eine wichtige Rolle zukomme, teile. Angemessene wirtschaftliche und soziale Rechte seien Voraussetzung für die Bereitschaft der Arbeitnehmer und ihrer Verbände, auch tiefgreifende strukturelle Veränderungen anzunehmen und mitzugestalten. Allerdings sei die Bundesregierung der Auffassung, daß nachhaltige Fortschritte des Sozialchartaprozesses nur durch permanenten Dialog auf der Grundlage von Erfahrungsaustausch und nicht durch mehr Konfrontation gelingen werde.122 Eine Erhöhung der Zahl der Mitglieder des Ausschusses unabhängiger Experten sei ebensowenig vordringlich wie das bewährte Verfahren nach Art. 25 Abs. 1 ESC, wonach das Ministerkomitee die Sachverständigen aus einer Liste unabhängiger, von den Vertragsparteien vorgeschlagener Kandidaten wähle. Die Bundesregierung lehnte eine Integration von sozialen Grundrechten in die Europäische Menschenrechtskonvention sowie die Unterwerfung unter die Gerichtsbarkeit des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ab, da dies die Konzeption der wirtschaftlichen und sozialen Rechte völlig verändern würde und zu unabsehbaren finanziellen Konsequenzen für die öffentlichen Haushalte führen könnte. Rechtsansprüche einzelner, die beim Europäischen Menschenrechtsgerichtshof durchsetzbar wären, seien bei bürgerlichen und politischen Rechten annehmbar, da sie Abwehrrechte gegen staatliche Eingriffe in die Sphäre des Bürgers seien. Dagegen verpflichten die in der ESC geregelten sozialen Rechte die Vertragsstaaten, durch innerstaatliche Maßnahmen sicherzustellen, daß die betreffenden Personengruppen bestimmte wirtschaftliche oder soziale Rechte genießen. Das Gestaltungsermessen, das den Gesetzgebungsorganen und den Sozialpartnern hierbei eingeräumt werde, könne durch die Unterwerfung unter eine internationale Gerichtsbarkeit verletzt werden. Die Bundesregierung stehe der Forderung nach Einrichtung eines europäischen Sozialgerichtshofes reserviert gegenüber.123
56. Auf eine Schriftliche Parlamentarische Anfrage erläuterte die Bundesregierung am 13. Oktober 1998 die Themenfelder geplanter Zusatzprotokolle zum "Übereinkommen über Menschenrecht und Biomedizin" des Europarates vom 4. April 1997. Dabei handele es sich im einzelnen um die Bereiche Organtransplantation, medizinische Forschung, Schutz des menschlichen Embryos und Fötus, Humangenetik und Klonen von Menschen. Das "Zusatzprotokoll zum Verbot des Klonens von menschlichen Lebewesen" sei am 12. Januar 1998 in Paris zur Unterzeichnung aufgelegt worden und seither von 23 der 40 Mitgliedstaaten des Europarates unterzeichnet worden. Deutschland könne das Protokoll noch nicht unterzeichnen, da dies die Unterzeichnung des Übereinkommens selbst voraussetze.124
57. In einer Aussprache des 3. Ausschusses der Generalversammlung der Vereinten Nationen über den Entwurf einer Resolution zum Thema "Das menschliche Genom und Menschenrechte"125 erklärte der deutsche Vertreter Felten am 19. November 1998, daß die Auswirkungen der Forschung am menschlichen Genom in der Bundesrepublik Deutschland Gegenstand einer ernsten Debatte sowohl im Parlament als auch in der Gesellschaft seien. In seiner letzten Sitzung habe der Bundestag die Umsetzung des Menschenrechtsübereinkommens zur Biomedizin des Europarates diskutiert und dabei auch die Fragen angesprochen, die in der "Allgemeinen Erklärung zum menschlichen Genom und den Menschenrechten" der UNESCO vom 11. November 1997 behandelt werden. Auf Grund der am 27. September 1998 stattfindenden Wahlen habe der Bundestag seine Debatte nicht zu Ende führen können. Die Bundesrepublik Deutschland könne deshalb keine Stellungnahme zur Umsetzung der Erklärung abgeben.126
58. Zum 50. Jahrestag der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte am 10. Dezember 1998 erklärte Bundeskanzler Schröder:
"Diese Erklärung ist Grundgesetz und Leitlinie für die Menschen aller Völker und Nationen. Sie soll jedermann das Recht auf ein Leben in Freiheit und Sicherheit garantieren und Schutz vor Folter, Grausamkeit und Verfolgung gewähren. Wir Deutschen haben besonderen Grund, dieser Erklärung zu gedenken. Terror, Rassenhaß und Völkermord, die Deutsche unter dem verbrecherischen Regime der Nationalsozialisten über Deutschland und Europa gebracht hatten, waren einer der dringendsten Gründe für diese feierliche Proklamation der Menschenrechte durch die Völkergemeinschaft. Unser Grundgesetz garantiert allen Menschen in unserem Land die unveräußerlichen Menschenrechte. Seit dem Sturz des totalitären SED-Systems sind die Menschenrechte auch im Osten Deutschlands selbstverständliches und einklagbares Recht. Aber kann für uns kein Grund zur Selbstzufriedenheit sein. Denn für Millionen von Menschen auf dieser Welt sind die Menschenrechte noch immer ein fernes Ideal. Folter, politischer Mord, Unterdrückung der Meinungs- und Gewissensfreiheit sind in viel zu vielen Staaten noch grausamer Alltag. Und das Recht auf 'Gesundheit, Wohlergehen und einen angemessenen Lebensstandard', das gleichrangig zu den allgemeinen Menschenrechten gehört, ist nicht einmal in den reichsten Ländern dieser Erde für jedermann verwirklicht. Für die Bundesregierung ist dieser heutige Tag deshalb nicht nur ein Tag des Gedenkens und der Erinnerung an ein hehres Ziel. Die Förderung und Durchsetzung der Menschenrechte im In- und Ausland sind fester Bestandteil unserer Politik."127
Auch in der Generalversammlung der Vereinten Nationen wurde zum 50. Jahrestag der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte Stellung genommen. Der österreichische Vertreter Sucharipa würdigte die Erklärung im Namen der Europäischen Union am 10. Dezember 1998 wie folgt:
"The Universal Declaration of Human Rights is truly a milestone in history; it establishes a common understanding of human rights for mankind and is the first comprehensive international proclamation of the basic rights of the individual. It was the basis for subsequent human rights instruments at universal but also at regional level. For many countries, the Universal Declaration served as guidance in the formulation of national bills of rights. The Universal Declaration is as relevant today as when it was drafted and remains the centerpiece in the edifice built over the last 50 years for the protection and promotion of human rights."128
Die Erklärung der Europäischen Union anläßlich des 50. Jahrestages der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte am 10. Dezember 1998 führte die konkreten Maßnahmen auf, die die Europäische Union zum Schutz der Menschenrechte ergreifen wollte. Im einzelnen handelt es sich dabei um folgende Ziele:
"1. enhance the capacity to jointly assess the human rights situation in the world by closer co-ordination and otherwise ensure that all pertinent means for action are available within the framework of the Union, including through the possible publication of an annual EU human rights report;
2. further develop cooperation in the field of human rights, such as education and training activities, in coordination with other relevant organisations, and ensure the continuation of the Human Rights Masters Programme organised by fifteen European universities;
3. reflect on the usefulness of convening a periodic human rights discussion forum with the participation of EU institutions as well as representatives of academic institutions and NGOs;
4. strengthen the capacities to respond to international operational requirements in the field of human rights and democratisation, such as through the possible establishment of a common roster of European human rights and democracy experts, for human rights field operations and electoral assistance and monitoring;
5. foster the development and consolidation of democracy and the rule of law and respect for human rights and fundamental freedoms in third countries, in particular through working towards the earliest possible adoption of the draft regulations, currently under consideration in the EU framework, on the implementation of co-operation operations;
6. ensure all means to achieve the coherent realisation of these goals, including through the consideration of strengthening relevant EU structures."129
Der deutsche Botschafter Kastrup schloß sich in der Generalversammlung der Vereinten Nationen den Ausführungen seines österreichischen Kollegen im Namen der Europäischen Union an. Gleichzeitig unterstrich er, daß das Jahr 1998 eine Schlüsselrolle im Kampf gegen die Straflosigkeit, eine der Ursachen für fortgesetzte Menschenrechtsverletzungen in der Welt, gespielt habe. Zum einen sei ein Angeklagter zum ersten Mal wegen Völkermordes von einem internationalen Gericht verurteilt worden. Zum anderen stelle die Verabschiedung des Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs ein weiteres wichtiges Signal dar. In seiner Schlußfolgerung hob Kastrup hervor, was seiner Ansicht nach den Kern der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte ausmache:
"Human rights, all human rights, are not generously presented to mankind by the States. No - human rights are inherent in every single human being, without exception and distinction. Every human being is entitled to these human rights, and it is our duty - not choice - to respect, promote and protect them."130
104 BT-Drs. 13/9595, 3.
105 Ibid., 5.
106 BT-Drs. 13/9595 vom 13.1.1998, 6.
107 Ibid., 6 f.
108 Permanent Mission of Germany to the United Nations (Anm. 12): http://www.germany-info.org/UN/un_state_04_28_98.htm.
109 Ibid.
110 Ibid.
111 BT-Drs. 13/11297.
112 Ibid., 3 f.
113 BT-Drs. 13/11415, 6 f. bzw. 20 f.
114 Ibid., 7.
115 Ibid., 9.
116 Ibid., 7 f.
117 Ibid., 8.
118 Ibid., 8 f.
119 Ibid., 9 f.
120 Ibid., 11.
121 Ibid., 12.
122 Ibid. 20 f.
123 Ibid., 24 f.
124 BT-Drs. 13/11472, 3.
124 UN Doc. A/C.3/53/L.49.
126 UN Doc. A/C.3/53/SR.50. Vgl. hierzu Bank (Anm.1), Ziff. 61.
127 Bull. Nr. 80 vom 14.12.1998, 969.
128 Permanent Mission of Austria to the United Nations (Anm. 14): http://www.undp.org/missions/austria/r101298.htm.
129 Ibid. Die Erklärung der Europäischen Union ist der Stellungnahme des österreichischen Vertreters als Annex beigefügt.
130 Permanent Mission of Germany to the United Nations (Anm. 12): http://www.germany-info.org/UN/un_state_12_10_98.htm.
