Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 26.11.1986 (2 BvR 1058/85), BVerfGE 74, 51 (ZaöRV 48 [1988], 65) (s. 820 [86/2])
Beschwerdeführer ist ein ghanaischer Staatsangehöriger, der im November 1980 in das Bundesgebiet einreiste und erfolglos Asyl begehrte. Seinen Asylfolgeantrag (§14 Asylverfahrensgesetz) begründete er damit, daß er seit Mai 1984 Mitglied einer ghanaischen Exilorganisation sei, die von dem in Ghana herrschenden Regime mit einem erfolglosen Putschversuch in Verbindung gebracht werde. Ihre Mitglieder seien daher bei Rückkehr nach Ghana Übergriffen auf Leib und Leben ausgesetzt. Die Ausländerbehörde behandelte den Folgeantrag als unbeachtlich. Die Verfassungsbeschwerde wurde zurückgewiesen.
B.I. Der Beschwerdeführer beruft sich für die ihm bei seiner Rückkehr nach Ghana drohende Verfolgung auf Umstände, die er während seines Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland aus eigenem Entschluß geschaffen hat (sog. selbstgeschaffene Nachfluchttatbestände). Bei solchen Umständen kann eine Anerkennung als Asylberechtigter nur für - einem besonders strengen Maßstab unterliegende - Ausnahmefälle in Betracht gezogen werden (BVerfGE 9, 174 [181]; 38, 398 [402]; 64, 46 [59 f.]), weil das Asylgrundrecht des Art.16 Abs.2 Satz 2 GG nach seinem Gewährleistungsinhalt eine (drohende) politische Verfolgung, die durch selbstgeschaffene Nachfluchttatbestände hervorgerufen wird, grundsätzlich nicht umfaßt.
1. Der Sinngehalt der Vorschrift "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht" läßt sich nicht aus deren knapper und lapidarer Formulierung allein bestimmen. Wird von deren Wortsinn eine bestimmte inhaltliche Ausdeutung nicht ausgeschlossen, ist dies für sich noch kein genügender Anhaltspunkt dafür, daß diese Deutung auch den Inhalt des vom Verfassungsgeber mit der Formulierung normativ Festgelegten zutreffend erfaßt. Um diesen zu ermitteln, muß festgestellt werden, was insgesamt als Sinn und Zweck der normativen Festlegung, die mit der gegebenen Formulierung zum Ausdruck gebracht wird, gemeint war und ist. Dies findet bei der lapidaren Sprachgestalt, die Grundrechtsbestimmungen häufig eigen ist, nicht schon stets im Wortlaut einen ausreichenden Niederschlag, vielmehr ergibt sich der Sinngehalt vielfach erst aus einer Gesamtbetrachtung unter Einbeziehung insbesondere der Regelungstradition und der Entstehungsgeschichte.
Die Vorschrift des Art.16 Abs.2 Satz 2 GG knüpft inhaltlich an das völkerrechtliche Institut des Asylrechts an. Mit ihr sollte dasjenige als individuelles subjektives (und im Klagewege verfolgbares) Grundrecht ausgestaltet werden, was zur damaligen Zeit als Asyl und Asylgewährung begriffen wurde. Es sollte nicht hiervon unabhängig ein neues Rechtsinstitut geschaffen, vielmehr das bestehende und bekannte, im Völkerrecht wurzelnde Institut des Asylrechts aus einer Angelegenheit freien staatlichen Ermessens zu einem grundrechtlichen Rechtsanspruch des Asylsuchenden werden (vgl. BVerfGE 54, 341 [356]; auch BVerwGE 67, 184 [185]).
a) Bei diesem Rechtsinstitut des Asyls, wie es seinerzeit praktiziert wurde und bekannt war, wurde grundsätzlich ein kausaler Zusammenhang zwischen (drohender) Verfolgung und Flucht vorausgesetzt: Asyl wurde dem vor einer - bereits erlittenen oder ihm drohenden - Verfolgung Flüchtenden gewährt, um ihm angesichts einer für ihn höchst prekären oder ausweglosen Lage Schutz zu bieten.
Dies war schon der Inhalt des sakralen, auf Asylstätten bezogenen Asyls gewesen, wie es im Altertum und später von der Kirche praktiziert wurde ... Ebenso verhielt es sich mit dem ursprünglichen weltlichen Asyl, das bestimmten Plätzen, Gebäuden und Einrichtungen zukam, die zur "Freistatt" erklärt und besonders geschützt waren wie befriedete Gerichtsstätten, Häuser der Herrscher, vereinzelt auch Gesandtschaften ... An dem vorausgesetzten kausalen Zusammenhang zwischen Verfolgung und Flucht änderte sich auch nichts mit der Zurückdrängung des kirchlichen und ursprünglichen weltlichen Asyls und dem Übergang zum staatlich-territorialen Asyl, das vornehmlich das Verhältnis der Staaten zueinander betrifft. Dieses im Völkerrecht wurzelnde Institut bezeichnet das Recht der Staaten, in ihrem Territorium einem Fremden, der vor dem Zugriff eines anderen Staates Zuflucht sucht, Schutz zu gewähren; es steht in engem Zusammenhang mit der Auslieferung. Seit der Zunahme zwischenstaatlicher Auslieferungsverträge und der Auslieferungspraxis, die mit dem wechselseitigen Ausbau geordneter - Rechts- und Verfahrensgarantien beachtender - staatlicher Rechtspflege einhergeht, erscheint dieses staatlich-territoriale Asyl vornehmlich als politisches Asyl: Es wird solchen fremden Staatsangehörigen oder Staatenlosen gewährt, die gegen die politische Ordnung ihres Heimat- oder des bisherigen Aufenthaltsstaates opponieren und vor dort ihnen drohender politischer oder strafrechtlicher Verfolgung Zuflucht suchen.
Dieses staatlich-territoriale Asyl ist zwar im Völkerrecht nicht zu einem begrifflich präzis gefaßten und genau ein- und abgegrenzten Rechtsinstitut ausgebildet worden; dafür bestand kein Anlaß, denn das Recht der Staaten zur Asylgewährung wurde und wird als Bestandteil der den Staaten kraft ihrer Gebietshoheit ohnehin zustehenden Kompetenzen angesehen, die sie mit der Asylgewährung nur in bestimmter Richtung betätigen ... Wenn auch von daher nähere Ein- und Abgrenzungen des Asylrechts nicht veranlaßt waren, ist in der völkerrechtlichen Literatur aber doch durchgehend dessen Ausrichtung auf den Schutz von Flüchtlingen, d.h. solchen Personen, die vor Verfolgung fliehen, vorausgesetzt und meist auch in den Formulierungen präsent: ... Der Gedanke, daß das Asyl auch Verfolgungstatbestände, die erst vom Zufluchtsort aus geschaffen werden, erfassen könnte, ist in allen diesen Äußerungen fremd.
b) Einen ausdrücklichen Niederschlag fand das Erfordernis eines kausalen Zusammenhangs zwischen Verfolgung und Flucht, als das Asylrecht in einigen deutschen Länderverfassungen nach 1945 erstmals als individuelles subjektives Recht des Asylsuchenden gewährleistet wurde. So lautet Art.105 der Verfassung des Freistaates Bayern vom 2. Dezember 1946 (GVBl. S.333): Ausländer, die unter Nichtbeachtung der in dieser Verfassung niedergelegten Grundrechte im Ausland verfolgt werden und nach Bayern geflüchtet sind, dürfen nicht ausgeliefert und ausgewiesen werden.
In gleicher Weise nehmen Art.7 Satz 2 der Verfassung des Landes Hessen vom 11. Dezember 1946 (GVBl. S.229), Art.16 Abs.2 der Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947 (VOBl. S.209) und Art.11 Abs.2 der Verfassung des Saarlandes vom 15. Dezember 1947 (ABl. S.1077) auf den kausalen Zusammenhang zwischen Verfolgung und Flucht ausdrücklich Bezug. An diese Bestimmungen knüpfte der Verfassungsentwurf von Herrenchiemsee an, in dessen Art.4 Abs.2 das Erfordernis eines solchen Zusammenhangs allerdings zugunsten einer textlich kürzeren Fassung nicht mehr ausdrücklich hervorgehoben wurde ...
Auch in den Beratungen des Parlamentarischen Rates wurde das Erfordernis eines kausalen Zusammenhangs zwischen Verfolgung und Flucht zugrunde gelegt. Dies ergeben die übereinstimmenden Äußerungen der Mitglieder unterschiedlicher politischer Richtungen. Es handelt sich dabei nicht um Einzelauffassungen, die als solche ohne Bedeutung für die Auslegung bleiben müssen, sondern um ein gemeinsam zugrunde gelegtes und zugrunde liegendes Verständnis. ...
Der hiernach auch im Parlamentarischen Rat für den Tatbestand des Asylrechts vorausgesetzte kausale Zusammenhang von Verfolgung und Flucht kann nicht mit dem Argument in Zweifel gezogen werden, daß der Parlamentarische Rat ungeachtet eines solchen Verständnisses schließlich für Art.16 Abs.2 Satz 2 GG die lapidar-kategoriale Formulierung gewählt habe, daß "politisch Verfolgte" (ohne irgendwelche Eingrenzung) Asylrecht genießen. Diese Formulierung diente zunächst lediglich dazu, das Asylrecht nicht auf bestimmte Kategorien politisch Verfolgter zu begrenzen und auch die in der Ostzone lebenden Deutschen einzubeziehen ... Später hielt man an ihr fest, um das sog. "absolute" Asylrecht festzulegen, d.h. die Asylgewährung nicht auf politisch Verfolgte einer bestimmten politischen Gesinnung zu begrenzen, etwa nur auf solche, die wegen ihres Eintretens für Freiheit, Demokratie, soziale Gerechtigkeit oder den Weltfrieden politische Verfolgung erlitten hatten oder befürchten mußten ... Mit der lapidar-kategorialen Formulierung des Art.16 Abs.2 Satz 2 GG war zu keinem Zeitpunkt die Absicht verbunden, ein Rechtsinstitut Asyl zu schaffen, das über das bisher bekannte hinausgehen sollte.
c) Der in dieser Weise näher bestimmte Tatbestand des Art.16 Abs.2 Satz 2 GG steht zu der humanitären Intention, die der Asylrechtsgewährung zugrunde liegt ..., nicht in Widerspruch, fügt sich ihr vielmehr ein. Diese humanitäre Intention ist darauf gerichtet, demjenigen Aufnahme und Schutz zu gewähren, der sich in einer für ihn ausweglosen Lage befindet. Das ist bei politisch Verfolgten, die etwa um ihrer Freiheit, ihres Lebens, ihrer körperlichen Unversehrtheit willen aus ihrem Heimat- oder Aufenthaltsstaat fliehen müssen, erkennbar der Fall. Demgegenüber ist bei den Nachfluchttatbeständen im Zeitpunkt ihres Entstehens eine solche ausweglose Lage gerade nicht gegeben.
Eine Ausdehnung des Asyltatbestandes generell auf Nachfluchttatbestände würde der humanitären Zielsetzung der Asylrechtsgewährung nur scheinbar entsprechen. Das Asylrecht würde dadurch zu einem Einwanderungsrecht für jedermann verfremdet. Der Ausländer oder Staatenlose könnte sich durch eine risikolose Verfolgungsprovokation vom gesicherten Ort aus ein grundrechtlich verbürgtes Aufenthaltsrecht in der Bundesrepublik Deutschland erzwingen. Mit einer solchen Erweiterung würde die humanitäre Intention der Asylrechtsgewährung nicht etwa bestätigt oder gefestigt, sondern entleert.
2. Dieser Auslegungsbefund ergibt, daß das Asylgrundrecht des Art.16 Abs.2 Satz 2 GG von seinem Tatbestand her ... grundsätzlich den kausalen Zusammenhang zwischen Verfolgung und Flucht voraussetzt. Es ist nach seinem Ansatz darauf gerichtet, vor politischer Verfolgung Flüchtenden Zuflucht und Schutz zu gewähren. Eine Erstreckung auf Nachfluchttatbestände kann somit nur insoweit in Frage kommen, als sie nach dem Sinn und Zweck der Asylverbürgung, wie sie dem Normierungswillen des Verfassungsgebers entspricht, gefordert ist.
a) Unter diesem Gesichtspunkt läßt sich für sog. objektive Nachfluchttatbestände, die durch Vorgänge oder Ereignisse im Heimatland unabhängig von der Person des Asylbewerbers ausgelöst werden, eine Asylrelevanz in Betracht ziehen.
Deren Grundlage ist eine Änderung des politischen Regimes im Heimatland (oder der dortigen Strafgesetze o.ä.) in der Weise, daß nunmehr dem aus anderen Gründen im Gastland befindlichen Staatsangehörigen für den Fall seiner Rückkehr ins Heimatland Verfolgung droht (z.B. wegen seiner früher dort gezeigten politischen Haltung oder wegen seiner Zugehörigkeit zu einer nunmehr im Heimatstaat verfolgten Gruppe).
Bei solchen objektiven Nachfluchttatbeständen fehlt zwar der kausale Zusammenhang zwischen Verfolgung und Flucht, weil eine Flucht im eigentlichen Sinn gar nicht vorliegt. Aber es liefe Sinn und Zweck der Asylgewährleistung und auch ihrer humanitären Intention zuwider, in solchen Fällen die Asylanerkennung zu versagen: Die Verfolgungssituation ist ohne eigenes (neues) Zutun des Betroffenen entstanden - in Anknüpfung an frühere politische Betätigung im Heimatland oder an Gruppenmerkmale; es erschiene unzumutbar, ihn zunächst in das Verfolgerland zurückzuschicken und ihm das Risiko aufzubürden, ob er der ihm widerfahrenden Verfolgung entfliehen und so die bislang nicht gegebene Flucht nachholen und damit die Asylanerkennung erreichen kann.
b) Bei subjektiven Nachfluchttatbeständen, die der Asylbewerber nach Verlassen des Heimatstaates aus eigenem Entschluß geschaffen hat (sog. selbstgeschaffene Nachfluchttatbestände), ist hingegen größte Zurückhaltung geboten:
Ein kausaler Zusammenhang zwischen Verfolgung und Flucht ist hier nicht gegeben. Der Verfolgungstatbestand wird - anders als bei den vorgenannten objektiven Nachfluchttatbeständen - vom Ausländer selbst aus eigenem Willensentschluß, und ohne daß ein Risiko damit verbunden wäre, hervorgerufen. Das muß zwar nicht notwendig dazu führen, solche Tatbestände von vornherein und ausnahmslos von der Asylerheblichkeit auszuschließen. Ihre Anerkennung als Asylgrund im Sinne des Art.16 Abs.2 Satz 2 GG kann aber, wie das Bundesverfassungsgericht schon früher betont hat (vgl. BVerfGE 9, 174 [181]), nur für Ausnahmefälle in Frage kommen, an die - im Hinblick auf Schutzbereich und Inhalt der Asylrechtsgarantie - ein besonders strenger Maßstab anzulegen ist. Dies gilt ebenso in materieller Hinsicht wie für die Darlegungslast und die Beweisanforderungen.
Hieraus ergibt sich als allgemeine - nicht notwendig abschließende - Leitlinie, die im Hinblick auf die verschiedenen Fallgruppen selbstgeschaffener Nachfluchttatbestände näher zu präzisieren ist, daß eine Asylberechtigung in aller Regel nur dann in Betracht gezogen werden kann, wenn die selbstgeschaffenen Nachfluchttatbestände sich als Ausdruck und Fortführung einer schon während des Aufenthalts im Heimatstaat vorhandenen und erkennbar betätigten festen Überzeugung darstellen, mithin als notwendige Konsequenz einer dauernden, die eigene Identität prägenden und nach außen kundgegebenen Lebenshaltung erscheinen.
Für die hier in Frage stehende Fallgruppe einer exilpolitischen Betätigung und Zugehörigkeit zu Emigrantenorganisationen folgt daraus, daß eine Asylrelevanz solcher Aktivitäten grundsätzlich ausscheidet. Eine Ausnahme kann dann in Frage kommen, wenn vom Asylbewerber hinreichend dargetan oder sonst erkennbar ist, daß diese Aktivitäten sich als Fortführung einer entsprechenden, schon während des Aufenthalts im Heimatstaat vorhandenen und erkennbar betätigten festen politischen Überzeugung darstellen.
