Völkerrechtliche Praxis der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1994

Peter-Tobias Stoll

VIII. Ausländer

c. Flüchtlingsrecht

64. Am 30. September 1994 beschloß der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates das Ratifikationsgesetz zu dem europäischen Übereinkommen vom 16. Oktober 1980 über den Übergang der Verantwortung für Flüchtlinge.¹⁷⁷ Anlaß für das Abkommen war die unterschiedliche Auslegung des Art. 28 der Genfer Konvention vom 28. Juli 1951 über den Status von Flüchtlingen und die Bestimmungen der §§ 6 und 11 des Anhangs zu der Konvention. Die sich dadurch ergebenden praktischen Probleme sollen durch eine einheitliche Regelung über den Übergang der Verantwortung für Flüchtlinge mit dem Abkommen ausgeräumt werden. Im Hinblick auf die erst spät in Angriff genommene Ratifikation des Übereinkommens erklärte die Bundesregierung:¹⁷⁸

"In den 13 Jahren seit der Unterzeichnung konnten in der Bundesrepublik Deutschland wesentliche Novellen des Asylverfahrens- und des Ausländerrechts durchgeführt werden. Etwaige Unstimmigkeiten mit künftigen Gesetzgebungsvorhaben sind nunmehr nicht zu erwarten."

Das Übereinkommen sieht im Kern vier in Art. 2 geregelte Übergangstatbestände vor. Danach geht die Verantwortung bei dauerndem Aufenthalt des Flüchtlings im Zweitstaat mit Billigung durch dessen Behörden bzw. mit Gestattung sowie ferner dann über, wenn der Zweitstaat zwar keinen dauernden Aufenthalt aber den Verbleib über Gültigkeitsdauer des Reiseausweises hinaus gestattet. Schließlich ist ein Übergang dann vorgesehen, wenn der Zweitstaat nicht mehr nach einer in Art. 4 vorgesehenen Regelung gegenüber dem Erststaat die Wiederaufnahme beantragen kann. Dies ist nach der in Art. 4 vorgesehenen Frist grundsätzlich sechs Monate nach Ablauf der Gültigkeit des Reiseausweises des Flüchtlings der Fall. Die Art. 3 ff. regeln die Rechtsfolgen des Übergangs der Verantwortung. Art. 3 bestimmt, daß der Erststaat vor einem Übergang der Verantwortung für die Verlängerung des Reiseausweises des Flüchtlings zuständig bleibt. Art. 4 bestätigt die Pflicht des Erststaates nach § 13 des Anhangs zur Genfer Flüchtlingskonvention, den Flüchtling wieder aufzunehmen, solange nicht die Verantwortung auf den Zweitstaat übergegangen ist. Nach Art. 5 geht mit dem Übergang der Verantwortung auch die Verantwortung für die Ausstellung des Reiseausweises des Flüchtlings über. Art. 6 bestimmt, daß es nach dem Übergang Sache des Zweitstaates ist, im Interesse der Familienzusammenführung und aus humanitären Gründen die Aufnahme des Ehegatten sowie der minderjährigen oder abhängigen Kinder zu erleichtern.
Deutschland machte von der nach Nr. 1 und Nr. 2 der Anlage zu dem Übereinkommen eröffneten Möglichkeit Gebrauch und brachte im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 des Übereinkommens zwei Vorbehalte an. Diese beziehen sich zum einen auf den Nichtübergang der Verantwortung bei verlängerten Studien- und Ausbildungsaufenthalten von Flüchtlingen und zum anderen auf den Übergang der Verantwortung in Fällen, in denen sich der Flüchtling ohne Wissen der Behörden des Zweitstaates in dessen Hoheitsgebiet aufhält.

65. Zu Empfehlungen der Parlamentarischen Versammlung des Europarats, einen europäischen Flüchtlingsausschuß als kompetente Koordinierungsstelle mit weitreichenden Befugnissen im Rahmen des Europarats zu bilden, erklärte die Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage, daß die Mehrzahl der Mitgliedstaaten der Europäischen Union der Einrichtung einer neuen Institution ablehnend gegenüberstünden. Dies sei im vergangenen Jahr bei der Diskussion einer dänischen Initiative, eine "Europäische Flüchtlingskommission" einzurichten, deutlich geworden. Es bestünden bereits zahlreiche Foren, die sich mit Fragen der Ausländer-, Flüchtlings- und Asylpolitik befaßten. Sie äußerte sich auch ablehnend zu der vorgeschlagenen Ernennung eines europäischen Hohen Kommissars für Flüchtlinge zur Unterstützung des Mandats des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen. Angesichts des globalen Charakters der Migrationspolitik sei es nicht sinnvoll, Einrichtungen zu schaffen, die sich ausschließlich der europäischen Flüchtlingssituation widmeten.¹⁷⁹

66. Im Hinblick auf die empfohlene Schaffung eines Rechtsinstruments zum Schutz der de facto-Flüchtlinge führte die Bundesregierung aus, daß die Staaten Europas langfristig eine abgestimmte Haltung zu dieser Frage anstreben sollten. Im Arbeitsprogramm 1994 der Europäischen Union sei vorgesehen, die "Lage von Personen, die aus dem einen oder anderen Grund nicht zurückgeführt werden können", zu prüfen.¹⁸⁰

67. Auf der Generalversammlung der Vereinten Nationen erklärte der deutsche Vertreter für die Europäische Union, Österreich, Finnland, Norwegen und Schweden:

"The European Union and the acceding States are hosting hundreds of thousands of refugees ... In addition to our obligations in the international instruments, we have provided protection to considerable number of victims of armed conflicts ... With the entry into force of the Treaty on the European Union, our aim is now to harmonize our asylum policies and legislation in order to improve the procedures for the examination of asylum claims and to safeguard the institution of asylum from misuse, in particular through a clear distinction between refugees and economic migrants. The Convention of Dublin will, upon its entry into force, provide for common rules on the examination of asylum applications within the EU as well as the safeguards as individual requests for asylum are considered effectively and in a timely manner."¹⁸¹

68. Im Hinblick auf die Bürgerkriegsflüchtlinge aus den Nachfolgestaaten des ehemaligen Jugoslawien beschloß der Bundestag, daß sie sich nur so lange im Bundesgebiet aufhalten dürfen, "bis die für die Gewährung des Schutzes ursächlichen Voraussetzungen entfallen sind."¹⁸² Hinsichtlich der bosnischen Flüchtlinge bestehe eine besondere Schutzbedürftigkeit für die mißhandelten Frauen. Für die Flüchtlinge aus den übrigen Nachfolgestaaten sei die Grundlage für ein allgemeines, umfassendes Bleiberecht nicht gegeben. Die Regelung der Rückkehr müsse aber äußerst differenziert und behutsam erfolgen und eine Koordination mit dem Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen sei anzustreben.¹⁸³ Auf Anfrage erklärte die Bundesregierung am 21. Januar 1994, daß nach dem Beschluß der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder vom Herbst 1993 der Abschiebestopp für bis zum 22. Mai 1992 eingereiste kroatische Bürgerkriegsflüchtlinge im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern letztmalig bis zum 31. Januar verlängert worden sei, mit der Maßgabe, daß die Rückführung am 30. April 1994 beginnen solle. Es sei zu erwarten, daß ein erheblicher Teil der Betroffenen rechtzeitig freiwillig seiner Ausreisepflicht nachkomme. Nach einer Rückkehr in die von der kroatischen Regierung kontrollierten Landesteile sei eine Gefahr für kroatische Staatsangehörige nicht zu erwarten. Die Bundesregierung gehe davon aus, daß auch kroatische Staatsangehörige serbischer Volkszugehörigkeit nicht der Gefahr einer Verfolgung ausgesetzt seien. Fürchte ein Betroffener, im Einzelfall gleichwohl einer Gefahr ausgesetzt zu sein, so könne er dies im Asylverfahren geltend machen.¹⁸⁴

    ¹⁷⁷ BGBl. 1994 II, 2645, in Kraft getreten am 1.3.1995, BGBl. 1995 II, 540. Das Übereinkommen gründet sich auf die Empfehlung 775, die auf Vorschlag des Ausschusses für Bevölkerungs- und Flüchtlingsfragen von der beratenden Versammlung des Europarats am 27.1.1976 angenommen wurde. Das daraufhin im Entwurf erarbeitete Übereinkommen hat das Ministerkomitee anläßlich seiner 67. Sitzung am 16.10.1980 angenommen und zur Unterzeichnung durch die Mitgliedstaaten des Europarates aufgelegt.
    ¹⁷⁸ Gesetzentwurf und Denkschrift der Bundesregierung, BT-Drs. 12/6852, Woche im Bundestag 14/94 vom 6.7.1994, 9.
    ¹⁷⁹ BT-Drs. 12/8342.
    ¹⁸⁰ Ibid.
    ¹⁸¹ Deutschland 1994 (Anm. 1), 3. Ausschuß, 34.
    ¹⁸² Beschluß des Bundestages, BT-Drs. 12/8096, Woche im Bundestag 15/94 vom 14.9.1994, 12.
    ¹⁸³ Ibid.
    ¹⁸⁴ BT-Drs. 12/6692.

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